Deutschland

Hintergrunddaten Hauptstadt: Berlin
Amtsprache: Deutsch
Fläche: 357.027 km2
Bevölkerungszahl (2005): 82.437.995
Bevölkerungsdichte: 231 Einwohner je km2
Bevölkerungswachstum (2004-2005): -0,1%
Erwerbsbevölkerung (2005): 73,8% (OECD Labour Force Participation Rate)
Anteil ausländischer Bevölkerung (2006): 8,2% (6.751.002 Personen)
Anteil ausländischer Beschäftigter an allen Erwerbstätigen
(2004): 9,1% (OECD)
Arbeitslosenquote: 11,3% (2005); 10,4% (2004); 9,4% (2003)
(OECD)
Religionen: 26.466.000 Römisch-Katholisch (2002), 26.211.000 Evangelisch (2002), 3.200.000 Muslimisch (2001), 935.000 Orthodox (1999), 383.000 Neuapostolische Kirche, 164.000 Zeugen Jehovas (2001), 100.000 Jüdisch (2002) (Angaben der jeweiligen Gemeinschaften)

Einführung

Im 19. Jahrhundert und in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts war Deutschland vor allem ein Auswanderungsland, doch seit Mitte der 1950er Jahre ist es eines der wichtigsten europäischen Zielländer von Migranten. Dabei lassen sich verschiedene Formen und Phasen der Zuwanderung unterscheiden, wie etwa die Anwerbung von Gastarbeitern, der Nachzug von Familienangehörigen, der Zuzug von (Spät-)Aussiedlern sowie die Aufnahme von Asylbewerbern.

Seit Beginn der 1990er Jahre, als die Zuwanderung von Asylbewerbern und Aussiedlern ihren Höhepunkt erreichte, ist Einwanderung und Integration erneut ein wichtiges bzw. kontrovers diskutiertes innenpolitisches Thema. Bedeutende Ereignisse waren:

    • der Asylkompromiss 1993, der den Zugang zu politischem Asyl nachhaltig einschränkte;
    • das neue Staatsangehörigkeitsgesetz, das im Januar 2000 in Kraft trat;
    • die Einführung der „Green Card“ zur Anwerbung von IT-Fachkräften 2000;
    • der langwierige Prozess zur Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes, das im Januar 2005 in Kraft trat.1

Vor allem im Rahmen der Diskussion über die Steuerungsmöglichkeiten von Zuwanderung wurde in den letzten Jahren die Integration der Einwandererbevölkerung thematisiert. Zwei Ereignisse können hier stellvertretend angeführt werden. Erstens verdeutlichte die PISA-Studie2 von 2001 die Schwächen des deutschen Bildungssystems und hierbei insbesondere die Schwierigkeiten von Schülern mit Migrationshintergrund. Zweitens rückten die Terroranschläge vom 11. September 2001 Sicherheitsfragen und die Integration muslimischer Migranten in den Vordergrund. Der Karikaturenstreit in Dänemark, die gescheiterten Kofferbomben-Anschläge in Deutschland, die Reaktionen auf die Rede des Papstes an der Universität Regensburg und die vorübergehende Absetzung einer Mozart-Oper3 in Berlin haben im Jahr 2006 die Debatte darüber, ob und wie eine „Einbürgerung des Islam“ in Deutschland vor dem Hintergrund der freiheitlich-demokratischen Grundordnung möglich sei, angeregt und begleitet.

Daneben spielt Einwanderung auch in der Debatte um die Folgen der demographischen Entwicklung eine wichtige Rolle. In diesem Zusammenhang stellt sich vor allem die Frage, inwiefern Einwanderung tatsächlich dazu beitragen kann, den Folgen einer alternden Bevölkerung und den damit einhergehenden wirtschaftlichen Auswirkungen zu begegnen.4 Auch geht es in dieser Debatte um eine bessere Nutzung und Förderung des Potenzials bereits im Land lebender Migranten und der hier geborenen zweiten Generation.

Entwicklung seit dem Zweiten Weltkrieg

Vertriebene, Flüchtlinge und Übersiedler
Zwischen 1945 und 1949 kamen ca. 12 Mio. Vertriebene und Flüchtlinge als deutsche Staatsangehörige in das Gebiet der heutigen Bundesrepublik. Nach Gründung der DDR im Jahr 1949 und bis zum Bau der Berliner Mauer 1961 übersiedelten 3,8 Mio. von Ost- nach Westdeutschland.


Ausländische Arbeitskräfte und deren Familien
Schon während dieser Zeit schloss die Bundesrepublik mit Italien (1955) ein erstes Anwerbeabkommen zur Rekrutierung von Arbeitskräften ab. Westdeutschland befand sich im wirtschaftlichen Aufschwung, gleichzeitig herrschte im Inland eine Knappheit an Arbeitskräften. Weitere solcher Abkommen folgten unter anderem mit Spanien (1960), Griechenland (1960), der Türkei (1961) und Jugoslawien (1968).

1968 lebten 1,9 Mio. Ausländer in der Bundesrepublik, davon waren 1 Mio. erwerbstätig. Innerhalb von 5 Jahren, bis zum Anwerbestopp 1973, erreichte die Zahl der Erwerbstätigen mit 2,6 Mio. ihren bis heute höchsten Wert. Die größten Gruppen unter den ausländischen Beschäftigten waren zum damaligen Zeitpunkt 605.000 Türken und 535.000 Jugoslawen, gefolgt von 450.000 Italienern, 250.000 Griechen und 190.000 Spaniern.

Im selben Zeitraum stieg auch die Zahl der Ausländer insgesamt auf 4,0 Mio., womit sie sich im Vergleich zu 1968 mehr als verdoppelte. Die quantitative Schere zwischen ausländischen Erwerbstätigen und der ausländischen Wohnbevölkerung insgesamt ging seit Anfang der 1960er Jahre bis heute stetig auseinander.

Dabei war der Daueraufenthalt der angeworbenen Arbeitskräfte offiziell zunächst nicht vorgesehen, vielmehr sollten sie nach einem begrenzten Aufenthalt wieder in ihre Heimatländer zurückkehren. Doch dieses so genannte „Rotationsmodell“ stieß alsbald auf Widerstand bei den Arbeitgebern, die nicht ständig neue Arbeitskräfte anlernen wollten. Die Verlängerung der Aufenthaltsgenehmigungen wurde 1971 erleichtert, was dazu führte, dass sich der Aufenthaltsstatus der „Gastarbeiter“ verfestigte und sie ihre Familienangehörigen nachholten. Die Rechte von ausländischen Arbeitnehmern wurden darüber hinaus durch mehrere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes in den 1970er und 1980er Jahren gefestigt, so dass ihr Aufenthalt aufgrund ihres rechtlichen Status nicht mehr von der Lage auf dem Arbeitsmarkt abhing. Diese Status-Verbesserung bezog sich im Mai 1972 auf 40 % aller damaligen „Gastarbeiter“ (rund 900.000 ausländische Arbeitskräfte), darunter 400.000 Italiener als Angehörige eines EWG-Mitgliedstaates5 in Deutschland.

Auch die DDR warb ab den 1960er Jahren so genannte Vertragsarbeiter an. Zu diesem Zweck wurden mit anderen sozialistischen Staaten Abkommen geschlossen, darunter etwa Polen (1965), Ungarn (1967), Mosambik (1979) und Vietnam (1980). Während zunächst die Aus- und Weiterbildung von Arbeitskräften im Mittelpunkt stand, diente die Anwerbung später vor allem der Deckung des Arbeitskräftemangels. Dabei wurde stärker als in der Bundesrepublik auf einen begrenzten Aufenthalt geachtet, eine „schleichende Integration“ wollte die DDR-Regierung vermeiden. Ende 1989 lebten ca. 190.000 Ausländer in der DDR. Davon waren ca. 90.000 Vertragsarbeiter, von denen wiederum 60.000 aus Vietnam kamen.6

Die temporäre Beschäftigung von ausländischen Arbeitnehmern, darunter Werkvertrags- und Saisonarbeitnehmer sowie Schaustellergehilfen, spielt in der Bundesrepublik seit Ende der 1980er Jahre wieder eine beachtliche Rolle. Im Jahr 2005 wurden 320.383 Genehmigungen für Saisonarbeitnehmer und Schaustellergehilfen erteilt. Die durchschnittliche Zahl der Werkvertragsarbeitnehmer lag im Jahr 2003 noch bei 43.804. Der Rückgang auf 21.916 im Jahr 2005 ist vor allem auf den Beitritt mittel- und osteuropäischer Staaten zur Europäischen Union zurückzuführen. Personen aus diesen Staaten können in einigen Wirtschaftsbereichen ihre Dienste seitdem unabhängig von bilateralen Werkvertragsabkommen anbieten.

Auch die so genannte Green Card diente zur Anwerbung von Arbeitskräften für eine befristete Beschäftigung (5 Jahre). Zwischen 1. August 2000 und 31. Dezember 2004 wurden 17.931 Arbeitsgenehmigungen für ausländische Fachkräfte in der Informationstechnologie zugesichert, von denen 13.041 tatsächlich in Anspruch genommen wurden.

(Spät-)Aussiedler
Neben der Anwerbung von Arbeitskräften waren (Spät-)Aussiedler eine weitere bedeutende Quelle der Zuwanderung. (Spät-)Aussiedler sind Deutschstämmige aus Mittel- und Osteuropa sowie aus den Nachfolgestaaten der Sowjetunion.7 Zwischen 1950 und 1987 kamen 1,4 Mio. Aussiedler nach Deutschland, vor allem aus Polen und Rumänien. Wie auch die Zahl der Asylbewerber (siehe unten) nahm die Zahl der jährlich einreisenden Aussiedler in der Folgezeit stark zu. 1990 erreichte sie mit 397.000 ihren Höhepunkt.

Zwischen 1988 und 2005 kamen auf diese Weise insgesamt 3 Mio. Personen nach Deutschland. Die Zahl der jährlich zuwandernden Aussiedler ist seit Mitte der 1990er Jahre rückläufig, unter anderem aufgrund gesetzlicher Maßnahmen wie der Einführung eines jährlichen Kontingentes und der Verpflichtung zum Nachweis deutscher Sprachkenntnisse vor der Einreise. Im Jahr 2005 wurden 35.522 einreisende Spät-Aussiedler gezählt.8 Seit 2005 müssen auch die Familienangehörigen Deutschkenntnisse nachweisen.

(Spät-)Aussiedler und ihre Nachkommen spielen in der politischen und öffentlichen Integrationsdebatte eine eher untergeordnete Rolle, obwohl es sich de facto um Migranten handelt, die ähnlich wie andere Zuwanderergruppen mit Integrationsproblemen im Bildungsbereich oder auf dem Arbeitsmarkt konfrontiert sind.

Zuwanderungszahlen

Die aktuelle Zuwanderungsstatistik weist für das Jahr 2005 insgesamt 579.301 Zuzüge von Ausländern nach Deutschland aus, die Zahl der Fortzüge von Ausländern lag bei 483.584 (Wanderungssaldo: + 95.717). Unter den zuziehenden Ausländern waren Polen die größte Gruppe (147.716), gefolgt von Türken (36.019) und rumänischen Staatsangehörigen (23.274).9

Ausländische Wohnbevölkerung

Zur ausländischen Wohnbevölkerung werden alle Personen gezählt, die keine deutschen Staatsbürger sind.

Im Jahr 1968 lag die Zahl der ausländischen Wohnbevölkerung bei 1,9 Mio. In den darauf folgenden 5 Jahren bis zum Anwerbestopp 1973 stieg sie auf 4 Mio. In den 1970er Jahren blieb die Zahl relativ konstant, um danach bis 1989 auf 4,9 Mio. zu steigen. Anschließend nahm die Zahl der Ausländer weiter zu und lag seit Mitte der 1990er Jahre konstant bei 7,3 Mio. Der Rückgang auf 6,7 Mio. im Jahr 2004 ist im Wesentlichen auf eine Bereinigung des Ausländerzentralregisters zurückzuführen. Am Jahresende 2006 lebten 6.751.002 Ausländer in Deutschland, was einem Anteil von 8,2 % an der Gesamtbevölkerung entspricht. Darunter sind auch 1,4 Mio. ausländische Staatsangehörige, die in Deutschland geboren wurden.

Die Phase der Gastarbeiteranwerbung zeigt immer noch deutliche Spuren in der Zusammensetzung der ausländischen Bevölkerung: 57 % der in Deutschland lebenden Ausländer sind Staatsangehörige eines der ehemaligen Anwerbestaaten. 33 % der in Deutschland lebenden Ausländer stammten aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union, weitere 47 % aus einem anderen europäischen Staat.

Die Einwandererbevölkerung

Die amtliche Statistik ist bei der Beschreibung der Einwandererbevölkerung und nachfolgender Generationen nur eingeschränkt aussagefähig, da sie im Wesentlichen Ausländer, d. h. Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit ausweist. Problematisch ist dies deshalb, weil ein beträchtlicher Teil der Ausländer nicht selbst eingewandert, sondern in Deutschland geboren ist. Das trifft auf 1,4 Mio. (20 %) der 6,7 Mio. in Deutschland lebenden Ausländer zu. Darüber hinaus schließt die Fokussierung auf Ausländer solche Einwanderer aus, die während ihres Aufenthalts eingebürgert wurden oder als Deutsche (Spätaussiedler) eingewandert sind.

Statt von Ausländern spricht man in Deutschland daher inzwischen vermehrt von „Personen mit Migrationshintergrund“, um zu verdeutlichen, dass Staatsangehörigkeit als alleiniges Merkmal nicht ausreicht, um die Einwandererbevölkerung angemessen zu beschreiben. Personen mit Migrationshintergrund können folglich Ausländer oder Deutsche, zugewanderte oder in Deutschland geborene Ausländer, Spätaussiedler, Eingebürgerte mit persönlicher Migrationserfahrung sowie auch deren Kinder sein, die selbst über keine unmittelbare Migrationserfahrung verfügen. Personen mit Migrationshintergrund sind entweder selbst zugewandert oder gehören der zweiten bzw. dritten Generation an.

Der Gesetzgeber hat auf diese Situation mit dem Mikrozensusgesetz 2005 reagiert. Von nun an werden in der jährlichen repräsentativen Bevölkerungserhebung zusätzliche Daten wie beispielsweise die frühere Staatsangehörigkeit und das Jahr der Einbürgerung erfasst, die es erlauben, die Bevölkerungsstruktur gründlicher zu beschreiben.
Demnach leben in Deutschland 15,3 Mio. Menschen mit so genanntem „Migrationshintergrund“ (2005), was einem Bevölkerungsanteil von 19 % entspricht (siehe Abbildung 4).

Innerhalb der Gruppe mit Migrationshintergrund ist die Zahl der Deutschen (8 Mio.) geringfügig größer als die Zahl der Ausländer (7,3 Mio.). Nimmt man das Kriterium der eigenen Migrationserfahrung, so bilden zugewanderte Ausländer (5,6 Mio. bzw. 36 %) und Eingebürgerte (3 Mio. bzw. 20 %) die größten Gruppen. Danach folgen Spätaussiedler (1,8 Mio. bzw. 12 %). Dabei handelt es sich jedoch nicht um alle in Deutschland lebenden Spätaussiedler. Diejenigen, die vor dem 1. August 1999 zugewandert sind, sind in der Gruppe der Eingebürgerten enthalten und lassen sich im Mikrozensus nicht von anderen Eingebürgerten unterscheiden.

Die Gruppe der Deutschen ohne eigene Migrationserfahrung, bei denen ein Elternteil entweder Spätaussiedler, Eingebürgerter oder Ausländer ist, umfasst rund 2,7 Mio. Personen (18 %).

Staatsangehörigkeit

Bis 1993 gab es für Ausländer in Deutschland keinen Anspruch auf eine Einbürgerung, die Entscheidung lag im Ermessen der Behörden. 1993 wurde das Staatsangehörigkeitsgesetz reformiert und erstmals ein Einbürgerungsanspruch eingeführt. Voraussetzung waren 15 Jahre rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt in der Bundesrepublik bzw. acht Jahre bei Ausländern im Alter zwischen 16 und 23 Jahren.

Im Jahr 2000 trat ein neues Staatsangehörigkeitsgesetz in Kraft. Seitdem erwerben Ausländer bereits nach acht Jahren rechtmäßigem und dauerhaftem Aufenthalt einen Einbürgerungsanspruch. Weitere Voraussetzungen sind der Nachweis ausreichender deutscher Sprachkenntnisse, Straflosigkeit, Verfassungstreue und die selbständige Finanzierung des Lebensunterhalts.

Zudem erhalten Kinder ausländischer Eltern mit der Geburt die deutsche Staatsangehörigkeit (ius soli), wenn sich ein Elternteil seit mindestens acht Jahren dauerhaft und rechtmäßig in Deutschland aufhält und außerdem seit mindestens drei Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis hat. Die Kinder können dabei auch die Staatsangehörigkeit ihrer Eltern behalten, müssen sich in diesem Fall allerdings zwischen dem 18. und 23. Lebensjahr für eine Staatsangehörigkeit entscheiden. In den Jahren 2000 bis 2004 erhielten 191.107 Kinder ausländischer Eltern mit ihrer Geburt die deutsche Staatsangehörigkeit.

Bis 1990 wurden jährlich zwischen 10.000 und 20.000 Ausländer eingebürgert. In der Folgezeit stieg die Zahl deutlich an. Der bisherige Höchststand wurde im Jahr des neuen Staatsangehörigkeitsrechts verzeichnet: Im Jahr 2000 lag die Zahl der Einbürgerungen bei 186.688. Seitdem hat die Zahl kontinuierlich abgenommen; im Jahr 2005 wurden 117.241 Ausländer eingebürgert.

Bei den Herkunftsländern der Eingebürgerten nimmt die Türkei die Spitzenposition ein. Im Jahr 2005 wurden 32.661 Türkischstämmige eingebürgert. An zweiter Stelle lag das damalige Serbien und Montenegro (8.824), gefolgt von Polen (6.896).

Das neue Staatsangehörigkeitsrecht schließt doppelte Staatsangehörigkeit prinzipiell aus. Ausnahmen werden beispielsweise gewährt, wenn der Herkunftsstaat nicht aus der Staatsangehörigkeit entlässt oder die Entlassung eine unzumutbare Härte für den Antragsteller bedeutet. Allerdings zeigt die Einbürgerungsstatistik, dass Mehrstaatigkeit keinesfalls eine Ausnahme ist. So konnte 2005 fast jeder zweite Eingebürgerte (47 %) seine frühere Staatsangehörigkeit beibehalten.

Die vermutlich größte Gruppe unter den Doppelstaatlern in Deutschland sind (Spät-)Aussiedler. Zwar wird eine Mehrstaatigkeit von (Spät-)Aussiedlern statistisch nicht eigens erfasst, das Bundesinnenministerium teilte 2002 jedoch mit, dass zwischen 1993 und 2000 etwa 1,2 Mio. (Spät-)Aussiedler ihre frühere Staatsangehörigkeit nicht aufgeben mussten.11

Flucht und Asyl

Die Zahl der Asylbewerber stieg in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre stark an und erreichte 1992 auch aufgrund des Krieges in Ex-Jugoslawien mit 440.000 ihren Höhepunkt. Zwischen 1988 und 1992 wurden insgesamt 1,1 Mio. Asylanträge gestellt. Als eine Reaktion hierauf einigte sich der Bundestag 1993 auf den so genannten Asylkompromiss, der die Möglichkeit, in Deutschland politisches Asyl zu beantragen, nachhaltig erschwerte. Wer aus einem „sicheren Drittstaat“ nach Deutschland einreist, kann sich seitdem nicht mehr auf das Grundrecht auf Asyl berufen. Wird jemand an der Grenze oder in Grenznähe aufgegriffen, kann er sofort zurückgeschickt werden. Wenn die Person aus einem „sicheren Herkunftsstaat“ stammt, wird ihr Asylantrag in der Regel abgelehnt. In der Folge gingen die Asylantragszahlen kontinuierlich zurück. 1995 lag die Zahl der Erstanträge bei 128.000, im Jahr 2000 waren es 78.564, bis schließlich 2005 mit 28.914 der niedrigste Stand seit 1984 erreicht wurde.

Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) fällte 2005 insgesamt 48.102 Entscheidungen in Asylverfahren. Der Anteil der anerkannten Asylberechtigten erreichte mit 0,9 % einen historischen Tiefstand. 4,3 % der Antragssteller wurde das so genannte „kleine Asyl“ (Gewährung von Abschiebeschutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention), weiteren 1,4 % eine Duldung (Aussetzung der Abschiebung) gewährt. Die so genannte Gesamtschutzquote aus Asylanerkennung, Gewährung von Abschiebungsschutz und der Feststellung von Abschiebungsverboten lag somit bei 6,6 %.

Die Hauptherkunftsländer der Antragsteller im Zeitraum 2000–2005 waren der Irak (13 %, darunter 37 % Kurden), die Türkei (12 %, darunter 83 % Kurden), Serbien und Montenegro (10 %, darunter 38 % Albaner und 36 % Roma), die Russische Föderation (6 %) und Afghanistan (4 %).

Im europäischen Vergleich war Deutschland in den 1990er Jahren Hauptaufnahmeland von Asylbewerbern. 2000 verzeichnete erstmals Großbritannien die höchste Zahl an Asylbewerbern, seit 2003 trifft dies auf Frankreich zu.

Unter den 6,7 Mio. in Deutschland lebenden Ausländern des Jahres 2006 befanden sich laut Bundesinnenministerium 60.000 Konventionsflüchtlinge, die Abschiebungsschutz gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention genießen, 40.000 Asylbewerber sowie 76.000 Asylberechtigte und im Ausland anerkannte Flüchtlinge.

Eine weitere wichtige Flüchtlingsgruppe sind jüdische Emigranten aus der früheren Sowjetunion, deren Zuwanderung in die DDR Ende der 1980er Jahre einsetzte, unter anderem wegen des steigenden Antisemitismus und der ökonomischen Lage in ihren Herkunftsgebieten. Ihre Zuwanderung wurde nach der Wiedervereinigung weiter ermöglicht, auch um die jüdischen Gemeinden in Deutschland zu erhalten und zu stärken. Rechtsgrundlage der Aufnahme war zunächst das so genannte Kontingentflüchtlingsgesetz; seit 2005 erfolgt sie auf der Grundlage eines Beschlusses der Innenministerkonferenz nach dem Aufenthaltsgesetz. Seit 1993, dem ersten Jahr der statistischen Erfassung, kamen auf diesem Wege 207.000 jüdische Emigranten nach Deutschland.

Irreguläre Migration

Zahlen über irreguläre Zuwanderung und Migranten, die sich ohne Erlaubnis in Deutschland aufhalten, liegen nicht vor. Inoffizielle Schätzungen, die von 500.000 bis 1 Mio. illegal anwesenden Migranten in Deutschland sprechen, basieren nicht auf wissenschaftlich fundierten Annahmen.

Die Gruppe der Personen ohne legalen Aufenthaltsstatus dürfte ebenso vielfältig sein wie ihre Wanderungsmotive und Einreisewege. Unter ihnen dürften sich abgelehnte Asylbewerber bzw. Flüchtlinge ebenso befinden wie Arbeitssuchende, ehemalige Studierende oder Au-pairs. Die Mehrzahl von ihnen dürfte auf legalem Wege mit Visum eingereist sein.

Im Gegensatz zu anderen europäischen Staaten wie Spanien und Italien hat Deutschland bislang keine Legalisierungen durchgeführt. Irreguläre Zuwanderung wird nicht zuletzt im Hinblick auf  die innere Sicherheit und die  Folgen von Schwarzarbeit thematisiert.

Obwohl das Thema von der Migrationsforschung in Deutschland in den letzten Jahren vermehrt aufgegriffen wurde, spielen die Lebensumstände der illegal anwesenden Migranten in der politischen Diskussion eine eher untergeordnete Rolle. Vor allem die Kirchen weisen jedoch in regelmäßigen Abständen auf die prekäre soziale Situation illegal anwesender Migranten hin.

Aktuelle Entwicklungen

Zuwanderungspolitik
Aktuelle Entwicklungen in der deutschen Zuwanderungspolitik haben ihre Wurzeln in dem Reformprozess, der nach Antritt der rot-grünen Bundesregierung im Jahr 1998 mit der Reform des Staatsangehörigkeitsrechts begonnen wurde. Die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts hat eine generelle Debatte über Zuwanderung und Integration ausgelöst. Als die Opposition sich weigerte, im Falle einer Einbürgerung Mehrstaatigkeit zu erlauben, zeichnete sich ab bzw. bestätigte sich, dass Einwanderung und Integration in Deutschland hochkontroverse gesellschaftliche und innenpolitische Themen sind. Der Weg zum Zuwanderungsgesetz kann hierfür als Beleg dienen.

Es wurde eigens ein Gremium einberufen, die so genannte „Süssmuth-Kommission“12, um Vorschläge zur Gestaltung der Zuwanderung und Förderung der Integration zu erarbeiten. Während der erste Gesetzesentwurf im Jahr 2001, der auf dem Bericht der Kommission basierte, noch ein Punktesystem13 nach kanadischem Vorbild14 enthielt, wurde dieser Passus nach Auseinandersetzungen zwischen Regierung und Opposition schließlich gestrichen.

Im Jahr 2004 einigten sich die rot-grüne Bundesregierung sowie die Opposition bzw. Bundesländer auf ein Zuwanderungsgesetz, das am 1. Januar 2005 in Kraft trat. Das Gesetz enthält Bestimmungen zur Zuwanderung ausländischer Arbeitnehmer, Aufnahme von Flüchtlingen und Asylbewerbern und Integration von Zuwanderern. Darüber hinaus wurden auch sicherheitsrelevante Aspekte im Rahmen der Terrorbekämpfung integriert, wie etwa die Abschiebung so genannter „Hassprediger“. Mit dem ersten Zuwanderungsgesetz der Bundesrepublik verbindet sich aber nicht zuletzt der Anspruch, die Integration der Einwandererbevölkerung zu fördern und die Zahl der zuwandernden Hochqualifizierten und Selbstständigen trotz des Wegfalls des Punktesystems zu erhöhen.

Allerdings zeigt sich mittlerweile, dass gerade die Bestimmungen zur Einwanderung von Hochqualifizierten wenig effektiv sind. Laut Zuwanderungsgesetz gelten als Hochqualifizierte „Wissenschaftler mit besonderen fachlichen Kenntnissen“, „wissenschaftliche Mitarbeiter in herausgehobener Funktion“ oder „Spezialisten und leitende Angestellte mit besonderer Berufserfahrung“, die ein hohes Gehalt verdienen.15 Diese Personen können von Beginn an eine dauerhafte Niederlassungserlaubnis erhalten.16 Im Jahr 2005 erhielten auf Grundlage dieser Regelung  geschätzte 700 bis 900 Hochqualifizierte eine Niederlassungserlaubnis; im Jahr 2006 (bis einschließlich November) lag die Zahl nach inoffiziellen Angaben bei 421 Personen, von denen die Mehrheit allerdings bereits vor 2006 nach Deutschland eingereist war.17 Die aktuelle Debatte dreht sich entsprechend darum, die Hürden für eine dauerhafte Einwanderung von Hochqualifizierten zu senken.18

Dass Zuwanderung nach Deutschland auch durch ein Punktesystem gesteuert werden kann, zeigt die Regelung für die Aufnahme jüdischer Zuwanderer aus den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion, auf die sich Vertreter von Bund, Ländern, des Zentralrats der Juden und der Union progressiver Juden im Jahr 2005 geeinigt haben. So benötigen jüdische Zuwanderer aus dieser Region vor ihrer Einreise u. a. eine positive Integrationsprognose, die auf Kriterien wie Sprachkenntnissen, Qualifikation, Berufserfahrung und Alter basiert. Mit diesem Verfahren reagierten Bund, Länder und jüdische Verbände auf eine zunehmende Überforderung bei der Integration jüdischer Einwanderer.

Integrationspolitik
Mittlerweile besteht Einigkeit darüber, dass deutsche Sprachkenntnisse unerlässliche Voraussetzung für eine berufliche und soziale Integration von Migranten sind. Dieser Tatsache wurde durch die Einführung von Integrationskursen im neuen Zuwanderungsgesetz Rechnung getragen. Seit 2005 müssen Neu-Einwanderer aus Nicht-EU-Staaten Integrationskurse besuchen. Dieser Kurs besteht aus einem 600 Stunden umfassenden Deutschkurs, dazu kommt ein Orientierungskurs von 30 Stunden, in dem die Kursteilnehmer mit der deutschen Rechtsordnung, Geschichte und Kultur vertraut gemacht werden sollen.

Neben der Bedeutung von Sprachkenntnissen nimmt das Bildungssystem in der Integrationsdebatte eine große Rolle ein. Die PISA-Studie hat ergeben, dass Einwandererkinder der ersten und zweiten Generation im deutschen Bildungssystem weniger erfolgreich sind als ihre deutschen Klassenkameraden. In diesem Kontext wird vor allem die Abschaffung des dreigliedrigen Schulsystems diskutiert, aber auch die Notwendigkeit frühkindlicher Sprachförderung sowie die Einführung eines obligatorischen Vorschuljahres und den Ausbau der Ganztagesschulen. Bildungsforscher haben in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die Schüler im deutschen Schulsystem nach der vierten bzw. sechsten Klasse (je nach Bundesland) zu früh voneinander getrennt werden. Kinder mit Migrationshintergrund werden überdurchschnittlich häufig u. a. wegen mangelnder Sprachkenntnisse auf die Hauptschule geschickt, ebenso wie Kinder aus den unteren sozialen Schichten. Diese Trennung erschwert bzw. verhindert soziale Kontakte und Freundschaften zwischen Jugendlichen verschiedener Schichten und trägt, über die frühzeitige Einschränkung beruflicher Perspektiven hinaus, zur sozialen Segregation der Kinder mit Migrationshintergrund bei. 

Wie wichtig das Thema Integration in der Politik geworden ist, zeigte der Integrationsgipfel, der auf Einladung von Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) und unter Federführung der Integrationsbeauftragten der Bundesregierung, Maria Böhmer, im Juli 2006 stattfand. Zum Gipfel kamen Vertreter von Bund, Ländern, Kommunen, Arbeitgeberschaft und Gewerkschaft, Wohlfahrtsverbänden, Religionsgemeinschaften, Medien, Stiftungen, Wissenschaft und Migrantenorganisationen zusammen. Die Teilnehmer des Integrationsgipfels treffen sich bis Sommer 2007 in verschiedenen thematischen Arbeitsgruppen, um bis dahin einen nationalen Integrationsplan zu erarbeiten. Inwiefern die Ergebnisse tatsächlich in integrationspolitische Maßnahmen der Bundesregierung einfließen werden, ist jedoch unklar.

Die Integration von Muslimen
So wie PISA die Relevanz von Bildung auf die Tagesordnung brachte, führte der 11. September 2001 dazu, dass seitdem die sozio-kulturelle Integration der über 3 Mio. in Deutschland lebenden Muslime intensiv diskutiert wird. Die Frage der Integration von Muslimen spiegelt sich insbesondere in Diskussionen über Themen wie Zwangsheirat, Ehrenmorde, das Tragen von Kopftüchern, die Gestaltung eines islamischen Religionsunterrichts unter staatlicher Aufsicht sowie die Stellung muslimischer Selbstvertretungen wider. Darüber hinaus wurden die Terroranschläge in den USA zum Anlass genommen, im Zuwanderungsgesetz auch Sicherheitsaspekte – wie etwa die erleichterte Abschiebung von so genannten Hasspredigern – zu regeln.

Kurz nach dem Antritt der neuen Bundesregierung aus CDU/CSU und SPD  im Herbst 2005 initiierte Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble (CDU) die so genannte Deutsche Islamkonferenz. Das erste Treffen der Vertreter von Bund und Ländern, muslimischen Dachverbänden sowie Einzelpersonen fand im September 2006 statt. Die Islamkonferenz wird in den kommenden Jahren Maßnahmen erarbeiten, die das Verhältnis von Staat und Islam klären sowie die Integration von Muslimen verbessern sollen.

Bewegung zeigt sich auch bei den islamischen Verbänden, die für sich in Anspruch nehmen, die Muslime in Deutschland zu repräsentieren. Der Staat drängt auf einen einheitlichen Ansprechpartner etwa für die Gestaltung des islamischen Religionsunterrichts. Verschiedene Verbände arbeiten deshalb momentan im Koordinierungsrat der Muslime in Deutschland (KRM) daran, eine zentrale repräsentative Vertretung der Muslime zu gewährleisten. Der Koordinierungsrat hat im April 2007 seine Arbeit aufgenommen. Allerdings ist umstritten, ob der Koordinierungsrat als einzige repräsentative Vertretung anerkannt werden kann, da er nicht die Vielfalt der Muslime in Deutschland widerspiegelt. 

Rolle der Europäischen Union
In der Migrationspolitik Deutschlands spielt zunehmend die Europäische Union (EU) eine bedeutende Rolle. Bisher konzentrierten sich die Kompetenzen der EU vor allem auf den Bereich der Asylpolitik. Hier hat sie durch verschiedene Richtlinien und Verordnungen bislang den größten Einfluss auf die Mitgliedstaaten. Während die Entscheidungen des Rates bis 2005 noch einstimmig erfolgten, herrscht in diesem Politikbereich mittlerweile das Prinzip der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat und das Verfahren der Mitentscheidung von Rat und Europäischem Parlament.

Die Kompetenzen der EU im Bereich der Integrationspolitik sind zwar begrenzt, nichtsdestotrotz hat die EU (bzw. der Rat mit jeweils einstimmigem Beschluss der Fachminister) in den vergangenen Jahren relevante Richtlinien beschlossen. Der Einfluss Brüssels zeigt sich beispielhaft am Gleichbehandlungsgesetz, das seit 2006 in Kraft ist und auf EU-Vorgaben beruht,19 oder an der Richtlinie zur Rechtsstellung langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger. Diese Richtlinie schafft ein gemeinschaftliches EU-Daueraufenthaltsrecht für Drittstaatsangehörige, die seit mindestens fünf Jahren in einem Mitgliedstaat leben. Es berechtigt sie zur Aufnahme einer Beschäftigung oder eines Studiums innerhalb der EU. 

Ein wichtiger Aspekt der EU-Integrationspolitik ist die Bereitstellung finanzieller Mittel, um integrationspolitische Maßnahmen und Programme in den Mitgliedstaaten zu unterstützen. Hierzu dient etwa der Europäische Integrationsfonds, der für den  Zeitraum 2007–2013 mit 825 Mio. Euro ausgestattet ist.

Zwar hat die Kommission im Dezember 2005 einen „Strategischen Plan zur Zuwanderung“ vorgelegt, die Regelung legaler Arbeitsmigration und die Anzahl der zugelassenen Arbeitsmigranten wird aber nach wie vor eine Domäne der Mitgliedstaaten bleiben. In ihrer Mitteilung kündigt die Kommission an, in den nächsten Jahren Rechtsvorschläge zu den Mindestrechten sowie den Bedingungen der Einreise und des Aufenthalts von Arbeitsmigranten aus Drittstaaten vorzulegen.

In ihrem Programm zur EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 signalisiert die deutsche Bundesregierung, dass die Diskussion über gemeinschaftliche Maßnahmen im Bereich der legalen Migration fortgesetzt wird. Sie betont aber zugleich, dass die Mitgliedstaaten auch weiterhin die Möglichkeit  haben sollten, flexibel nationale Regelungen erlassen zu können. Im Bereich der Integrationspolitik ist ein Schwerpunkt der Dialog mit dem Islam.  Insgesamt lässt sich jedoch festhalten, dass sich die deutsche EU-Ratspräsidentschaft verstärkt auf sicherheitsrelevante Aspekte der Migration konzentriert.  Zentrale Herausforderungen sind nach Ansicht der Bundesregierung die Bekämpfung der irregulären Migration, der Ausbau der Zusammenarbeit bei Rückführungen von Drittstaatsangehörigen und der Schutz der EU-Außengrenzen, wobei Letzteres vor allem durch eine personelle und materielle Stärkung der Europäischen Grenzschutzagentur Frontex erreicht werden soll. Diesem Zweck soll auch der Einsatz von Rapid Border Intervention Teams (RABIT) dienen, d. h.  Soforteinsatzteams für die Grenzsicherung, die im Falle einer besonderen Belastung durch irreguläre Zuwanderung den jeweiligen Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden sollen.

Zukünftige Herausforderungen

Sowohl unter der früheren rot-grünen als auch unter der aktuellen Bundesregierung hat sich im Bereich der Einwanderungspolitik einiges getan, denkt man an die Reform des Staatsangehörigkeitsgesetzes, die Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes oder die Einberufung der Deutschen Islamkonferenz. Die Integration der Einwandererbevölkerung bzw. deren Nachkommen und begleitende politische Maßnahmen werden auch künftig wichtige Themen sein.

Die zentrale Herausforderung bleibt dabei die Verbesserung der Bildung und der Bildungschancen der Einwandererbevölkerung und deren Nachkommen. Schleswig-Holstein und Hamburg haben bereits beschlossen, die Hauptschulen als eigenständige Schulform abzuschaffen, was zum Abbau der sozialen und leistungsbedingten Segregation in den Schulen und somit zur Verbesserung der Bildungschancen von jugendlichen Einwanderern der ersten und der zweiten Generation, die in dieser Schulform überrepräsentiert sind, beitragen dürfte. Andere Bundesländer ziehen derzeit Ähnliches in Erwägung.

Im Zusammenhang mit der Bildungsintegration ist auch die Diskussion um den Ausbau der Betreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren bedeutsam. Gerade Kinder nicht-deutscher Herkunft könnten durch einen früheren Spracherwerb davon profitieren. Die Debatte dreht sich momentan jedoch vor allem um den quantitativen Ausbau der Betreuung – und viel zu wenig um verbesserungswürdige qualitative Aspekte wie etwa die Ausbildung der Erzieher, die in Deutschland im Gegensatz zu vielen anderen europäischen Staaten nicht an einer Hochschule ausgebildet werden, oder die Größe der Gruppen, die mitentscheidend dafür ist, dass die Kinder auch tatsächlich gefördert und nicht nur betreut werden können. Trotzdem ist der Ausbau der Betreuungseinrichtungen (ebenso wie etwa der Ausbau von Ganztagsschulen) gerade unter dem Aspekt der Bildungsintegration ein Schritt in die richtige Richtung.

Die Förderung und Nutzung des Potenzials der Einwandererbevölkerung ist auch wichtig, um die wirtschaftlichen Folgen einer alternden Bevölkerung meistern zu können. Zugleich muss die Bundesregierung jedoch auch die Hürden für die Einwanderung Hochqualifizierter senken. Trotz der relativ hohen Zahl an Arbeitslosen herrscht bereits heute in technischen Branchen ein Fachkräftemangel. Auch wenn die Regierung nicht bereit ist, ein Punktesystem einzuführen, so wird sie über kurz oder lang zumindest die Einkommensschwelle für Spezialisten auf ein realistisches Niveau senken müssen, da sie derzeit mit rund 85.500 Euro deutlich zu hoch angesetzt ist. Es ist bereits heute abzusehen, dass Länder wie Deutschland, die vor demographischen Herausforderungen stehen, ihre Attraktivität für potenzielle Einwanderer steigern müssen. Klassische Einwanderungsländer wie die USA, Kanada oder Australien haben hierbei allein schon wegen der weltweiten Verbreitung der englischen Sprache einen Vorteil.

Eine zentrale Herausforderung ist nach wie vor die Integration der Muslime und die rechtliche Gleichstellung des Islam mit anderen Religionsgemeinschaften. Mit der Einrichtung der Deutschen Islamkonferenz hat die Bundesregierung einen bedeutenden Schritt getan. Sie verlangt von den Muslimen die Bildung einer einheitlichen Vertretung, die dem Staat als anerkannter Ansprechpartner dienen kann, etwa für die Regelung des Islamunterrichts an Schulen. In der Debatte um eine zentrale anerkannte Vertretung der Muslime wird mitunter ignoriert, dass die Menschen muslimischer Herkunft in Deutschland kein monolithischer Block sind. Dabei sind sie von einer großen Pluralität gekennzeichnet, ob es sich nun um Sunniten, Schiiten oder Aleviten handelt oder um konservative, säkulare oder kulturelle Muslime, die lediglich religiöse Feiertage zelebrieren. Und selbstverständlich gibt es unter den Menschen muslimischer Herkunft auch Atheisten. Diese Pluralität sollte in der öffentlichen Debatte über „die“ Muslime stärker berücksichtigt werden.

Endnoten

  1. Das „Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern“ trat in Teilen bereits im September 2004 in Kraft.
  2. PISA – Programme for International Student Assessment: Vergleichende Studie der OECD über die schulischen Leistungen von 15-jährigen Schülern in 28 OECD- und 4 Nicht-OECD-Ländern.
  3. Die Deutsche Oper Berlin hatte im September 2006, ohne dass eine konkrete Gefährdung vorlag, aus Angst vor möglichen islamischen Anfeindungen die Aufführung der Mozart-Oper „Idomeneo“ abgesetzt. In einer Szene werden die abgeschlagenen Köpfe von Poseidon, Jesus, Buddha und Mohammed präsentiert. Die Oper wurde im Dezember wieder ins Programm aufgenommen.
  4. Siehe hierzu auch Boswell und Straubhaar (2005).
  5. EWG: Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
  6. Siehe DGB Bildungswerk (2005)
  7. Diese Personengruppe wurde bis Ende 1992 als Aussiedler bezeichnet. Mit der Neufassung des Bundesvertriebenengesetzes werden sie seit dem 1.1.1993 als Spätaussiedler bezeichnet.
  8. Datenquelle: Bundesverwaltungsamt, Bundesministerium des Innern
  9. Datenquelle: Statistisches Bundesamt
  10. Die Zahl enthält ausländische Personen mit der Staatsangehörigkeit des ehemaligen Staatenbundes Serbien und Montenegro sowie der beiden unabhängigen Nachfolgestaaten Serbien und Montenegro.
  11. Datenquelle: Statistisches Bundesamt
  12. Der offizielle Name der „Süssmuth-Kommission lautet: Unabhängige Kommission „Zuwanderung“.
  13. Beim Punktesystem erhält der Einwanderungsbewerber Punkte für bestimmte Kriterien wie etwa Qualifikation und Alter.
  14. Für weitere Informationen über das kanadische Einwanderungssystem siehe: Elrick, J. (2007): Kanada. focus Migration Länderprofile Nr. 8.
  15. Im Gesetz wird ein Gehalt „in Höhe von mindestens dem Doppelten der Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Krankenversicherung“ festgelegt. Bei der Fertigstellung dieses Manuskriptes betrug das Doppelte der Beitragsbemessungsgrenze ca. 85.550 Euro.
  16. Die Niederlassungserlaubnis ist für Ausländer der sicherste Aufenthaltsstatus und kann i. d. R. erst nach fünf Jahren Aufenthalt beantragt werden. Sie gilt zeitlich unbefristet, räumlich unbeschränkt und berechtigt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Darüber hinaus erlaubt sie den Nachzug von Familienangehörigen. Der nachziehende Ehepartner ist ebenfalls zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt.
  17. Siehe Steinhardt (2007).
  18. Siehe Guth (2007) sowie Steinhardt (2007).
  19. Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) legt EU-Richtlinien fest, die eine Diskriminierung aufgrund von „Rasse“, ethnischer Herkunft, Geschlecht, sexueller Orientierung, Alter, Behinderung, Weltanschauung und Religion verbieten. Das im AGG geregelte Verbot der Diskriminierung und Ausnahmen davon beziehen sich auf das Arbeits- und Zivilrecht.

Der Autor:
Veysel Özcan studierte Sozialwissenschaften in Mannheim, Amsterdam und an der Humboldt-Universität Berlin und ist seit 1999 Mitglied der Redaktion des Newsletters „Migration und Bevölkerung“.
E-Mail: veysel.oezcan@migration-info.de

Wissenschaftliche Zuarbeit:
Stefan Grimbacher studiert im Diplomstudiengang Volkswirtschaftslehre an der Ludwig-Maximilians-Universität München.

Literatur

    • Boswell, C. und Straubhaar, T. (2005): “Braucht Deutschland die Zuwanderung von Arbeitskräften aus dem Ausland?” focus Migration Kurzdossier Nr. 2.
    • Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2006): Migration, Integration und Asyl in Zahlen. Berlin.
    • Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2006): Migrationsbericht 2005. Berlin.
    • DGB Bildungswerk (2005): „Zahlenwerke: Ausländische Arbeitskräfte in der DDR am 31.12.1989. Forum Migration 2/2005.
    • Guth, J. (2007): „Mobilität von Hochqualifizierten: Einflussfaktoren für die Zuwanderung von Nachwuchswissenschaftlern nach Deutschland.“ focus Migration Kurzdossier Nr. 6.
    • Herbert, U. (2001): Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland: Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge. München: Beck.
    • Lemmen, T. (2000): Islamische Organisationen in Deutschland. Friedrich Ebert Stiftung, Gesprächskreis Arbeit und Soziales. Bonn.
    • Münz, R., Seifert, W. und Ulrich, R. (1999): Zuwanderung nach Deutschland. Strukturen, Wirkungen, Perspektiven. Frankfurt am Main, New York: Campus.
    • Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration (2004): Jahresgutachten des Sachverständigenrates für Zuwanderung und Integration. Berlin.
    • Steinhardt, M. (2007): Die Steuerung der Arbeitsmigration im Zuwanderungsgesetz – eine kritische Bestandsaufnahme aus ökonomischer Sicht. HWWI Policy Paper 3-2 des HWWI-Kopetenzbereiches Migration – Migration Research Group. Hamburg.
    • Schönwälder, K., Vogel, D. und Sciortino, G. (2004) : Migration und Illegalität in Deutschland. AKI-Forschungsbilanz 1. Arbeitsstelle Interkulturelle Konflikte und gesellschaftliche Integration am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB). Berlin.
    • Unabhängige Kommission „Zuwanderung“ (2001): Zuwanderung gestalten. Integration fördern. Bericht der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“. Berlin: Bundesministerium des Innern.

Internetquellen

Weitere Informationen

Migration Research Group
Netzwerk Migration in Europa e.V.
bpb - Bundeszentrale für politische Bildung