Integration in klaren Zahlen?

Ansätze des Integrationsmonitorings in Deutschland1

Die sich dem Ende zuneigende Dekade 2000 bis 2010 war in Deutschland von tief greifenden politischen, gesetzgeberischen und institutionellen Veränderungen auf dem Gebiet der Integrationspolitik gekennzeichnet. Dazu zählen zum Beispiel die im Jahr 2000 in Kraft getretene Reform des Staatsangehörigkeitsrechts, die Einführung bundesweiter Integrationskurse mit dem Zuwanderungsgesetz (2005), und die Verabschiedung des Nationalen Integrationsplans (2007). In diesem Rahmen stellt sich zunehmend auch die Frage, ob und wie sich (Miss-)Erfolge von Integrationspolitik feststellen lassen. Beispielhaft hierfür ist in der Erklärung des Bundes zum Nationalen Integrationsplan formuliert, dass sich „erfolgreiche Integrationspolitik an klaren Indikatoren messen lassen [muss] … Diese müssen fortentwickelt und zur Grundlage einer regelmäßigen Berichterstattung und Evaluation werden“.2

Damit ist das Thema dieses Kurzdossiers angesprochen, die Entwicklung sogenannter „Integrationsmonitorings“, die in den letzten Jahren einen regelrechten Boom in Deutschland erfahren haben. Dabei handelt es sich um den Versuch, Stand und Veränderung der Integration von Migranten mit regelmäßig erhobenen statistischen Kenngrößen (Indikatoren) abzubilden.3 Der folgende Abschnitt gibt zunächst einen kurzen Überblick über die Entwicklung von Integrationsmonitorings in Deutschland. Daran anschließend werden Gemeinsamkeiten und Unterschiede ausgewählter Ansätze analysiert. Inwieweit eine Messung von Integration als Zustand bzw. Prozess auch Aussagen über die Wirksamkeit von Integrationspolitik erlaubt, ist eine der zentralen Fragen, die im Fazit aufgegriffen wird. Insgesamt soll das Kurzdossier damit zu einer Einschätzung beitragen, welche Potenziale, aber auch welche Grenzen Integrationsmonitorings derzeit haben.

Nicht thematisiert werden in diesem Beitrag entsprechende Entwicklungen in anderen Ländern und auf europäischer Ebene, obgleich sie wichtige Referenzpunkte für Deutschland darstellen. Im Dezember 2009 hat die schwedische EU-Ratspräsidentschaft erstmals konkrete Vorschläge für gemeinsame europäische Integrationsindikatoren in den Bereichen Beschäftigung, Bildung, soziale Inklusion und aktive Bürgerschaft vorgelegt.4 Schon weiter entwickelt sind hingegen Indikatorensysteme, mit denen eine normative Bewertung der Integrationspolitik und der rechtlichen Rahmenbedingungen in (vorwiegend) europäischen Staaten vorgenommen wird, die aber nicht die eigentliche Integration messen.5

Überblick zur Entwicklung von Integrationsmonitorings

Die Kommunen in Deutschland, vor allem die Großstädte, haben bei der Entwicklung von Indikatoren- und Monitoringsystemen zur Integration eine Vorreiterrolle gespielt. So hat die hessische Landeshauptstadt Wiesbaden bereits im Jahr 2003 ein indikatorengestütztes Berichtswesen initiiert, das seitdem jährlich fortgeschrieben wird. Das Wiesbadener Monitoring ist Teil des 2004 beschlossenen städtischen Integrationskonzepts und hat als Vorbild für viele andere Kommunen gewirkt, so zum Beispiel für Wuppertal.6 Es gibt jedoch durchaus Unterschiede im Detail, was die Ausgestaltung und Umsetzung von kommunalen Monitorings betrifft, sodass hier inzwischen eine beträchtliche Vielfalt vorhanden ist. Sowohl größere als auch kleinere deutsche Städte entwickeln und erproben entsprechende Ansätze. Als Orientierungspunkt dienen dabei unter anderem Empfehlungen für die Integrationsmessung, die von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) im Jahr 2006 und von der Bertelsmann Stiftung im Jahr 2008 veröffentlicht wurden.

Bund und Länder haben das Thema Integrationsmonitoring erst später aufgegriffen, obwohl es bereits in den 1980er-Jahren Ansätze einer Sozialberichterstattung über Migranten in Deutschland gab.7 Ein wesentlicher Schub ging dabei von den neuen Datenanalysemöglichkeiten aus, die der Mikrozensus ab dem Erhebungsjahr 2005 mit dem Konzept „Personen mit Migrationshintergrund“ bietet.8 Damit sind erstmals flächendeckende Integrationsdaten nicht nur für Ausländer, sondern auch für Zuwanderer mit deutscher Staatsangehörigkeit und deren Nachfahren verfügbar. Der Mikrozensus ist dementsprechend eine wichtige Datenquelle für die Monitoringansätze, die sich seitdem auf Länder- und Bundesebene entwickelt haben. Dies gilt beispielsweise für den 2008 vorgelegten „1. Integrationsbericht“ der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen9 und ein im Aufbau befindliches, gemeinsames Integrationsmonitoring der Bundesländer10. Auch das Indikatorenset und der darauf aufbauende, 2009 erschienene Bericht für die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration11 orientieren sich stark am Mikrozensus. Einen eigenen Ansatz der Integrationsberichterstattung verfolgt seit 2008 das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) mit seinem „Integrationsreport“12, der detaillierte Analysen von Teilbereichen vornimmt, aber nicht mit vorab definierten Indikatoren arbeitet.

Neben den bisher genannten staatlichen Akteuren sind seit einiger Zeit auch Stiftungen und private Forschungsinstitute im Feld des Integrationsmonitorings aktiv. Bereits erwähnt wurde die Bertelsmann Stiftung mit ihren „Kernkennzahlen Integration“ als Empfehlung für die kommunale Integrationsmessung. Sie betreibt daneben auch ein Internetportal, das für Kommunen mit über 5 000 Einwohnern ausgewählte Integrationsdaten direkt bereitstellt.13 Der Sachverständigenrat der deutschen Stiftungen für Integration und Migration will im Frühjahr 2010 erstmals ein „Integrationsbarometer“ als Teil seines Jahresberichtes vorlegen. Hierbei sollen mittels einer repräsentativen Umfrage subjektive Erfahrungen, Einstellungen und Erwartungen der Bevölkerung mit und ohne Migrationshintergrund in den Bereichen Migration und Integration ermittelt werden, inklusive einer Bewertung der entsprechenden Politiken. Die Befragung soll jedes Jahr wiederholt werden, wobei einige der Fragen konstant bleiben, andere gemäß aktuellen Schwerpunktsetzungen variiert werden.14

Schließlich ist noch auf zwei im Jahr 2009 erschienene Studien von Forschungsinstituten zu verweisen, die ebenfalls den Anspruch eines „Integrationsmonitorings“ (im Sinne einer angekündigten wiederholten Durchführung) haben. Die Untersuchung „Ungenutzte Potenziale. Zur Lage der Integration in Deutschland“ des Berlin-Instituts für Bevölkerung und Entwicklung15 hat große mediale Aufmerksamkeit erregt, unter anderem, weil sie als neues Element die Berechnung von „Gesamtwerten“ der Integration enthält. Darauf aufbauend wurden Ranglisten von Migrantengruppen, Bundesländern und Städten erstellt. Der „IW-Integrationsmonitor“ des Instituts der deutschen Wirtschaft in Köln16 nimmt ebenfalls ein Ranking der Bundesländer vor, allerdings auf einer anderen Datenbasis und mit anderer Vorgehensweise als das Berlin-Institut.

Damit befindet sich das Integrationsmonitoring in Deutschland zum Zeitpunkt des Erscheinens dieses Kurzdossiers im Frühjahr 2010 in einer besonders interessanten Phase. Mit einer Vielzahl teils ähnlicher, teils konkurrierender Ansätze soll gemessen werden, wie gut Integration bisher verlaufen ist. Im folgenden Abschnitt wird eingehender betrachtet, welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede ausgewählte Monitorings aufweisen.

Vergleich von sechs Ansätzen

Herangezogen werden

  • für die kommunale Ebene das Monitoring von Wiesbaden;
  • für die Ebene der Bundesländer der 2008 vorgelegte Integrationsbericht von Nordrhein-Westfalen sowie das gemeinsame Indikatorenset der Bundesländer;
  • für die Bundesebene der „Integrationsreport“ des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge sowie das Indikatorenset und der darauf aufbauende Bericht für die Bundesbeauftragte;
  • als Beispiel für einen nicht-staatlichen Bericht, der sich auf verschiedene regionale Ebenen bezieht, die Studie des Berlin-Instituts.

In den folgenden Abschnitten wird ein Überblick zu diesen Monitorings anhand von sieben Merkmalen gegeben. Dabei ist zu beachten, dass sie sich in unterschiedlichen Stadien der Entwicklung befinden: Das gemeinsame Indikatorenset der Bundesländer wurde bis vor Kurzem in einer Pilotstudie erprobt, es gibt also noch keine Entscheidung über seine endgültige Ausgestaltung und das Berichtswesen, das daraus entstehen soll. Die Berichte für die Bundesbeauftragte sowie des Berlin-Instituts und des Landes Nordrhein-Westfalen wurden bisher nur je einmal vorgelegt, während Wiesbaden auf eine inzwischen sechsjährige Tradition seines Integrationsmonitorings zurückblicken kann. Trotz dieser Entwicklungsunterschiede sind aber Vergleiche zwischen den Ansätzen möglich.



1) Was ist Ziel des Monitorings?
Fast alle dargestellten Ansätze verfolgen explizit das Ziel, den Stand der Integration für die jeweilige regionale Einheit (Kommune, Bundesland, Bundesgebiet) abzubilden. Jedoch wird auch der Prozesscharakter von Integration angesprochen durch Formulierungen wie „Stand des Integrationsprozesses und seine Entwicklung“ (Wiesbaden). Zwei Ansätze fallen hier etwas aus dem Rahmen: Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge strebt an, „grundlegende Informationen zum Thema Integration“ für verschiedene Nutzerkreise bereitzustellen, und das Berlin-Institut möchte vor allem aufzeigen, bei welchen Zuwanderergruppen besondere Integrationsprobleme bestehen. De facto betreiben aber auch diese beiden Akteure zunächst einmal eine Zustandsdiagnose.

2) Welches Verständnis von Integration liegt vor?
Der Begriff Integration wird in den betrachteten Monitorings nicht immer explizit definiert. Aus Tabelle 1 werden jedoch zwei zentrale Elemente deutlich:

  • die „Chancengleichheit“ bzw. „gleiche Teilhabechancen“ für Menschen mit und ohne Migrationshintergrund, die durch Integrationspolitik erreicht werden sollen,
  • sowie die „Angleichung“ von Lebenslagen oder Lebensverhältnissen zwischen beiden Gruppen.

Der Aspekt „Chancengleichheit“ lässt sich am Beispiel des Erwerbs der deutschen Staatsangehörigkeit durch Migranten verdeutlichen. Eine Einbürgerung steigert ohne Zweifel die politischen und gesellschaftlichen Teilhabemöglichkeiten, da sie unter anderem mit dem uneingeschränkten Wahlrecht auf allen politischen Ebenen verbunden ist.17 Im Fall von Wiesbaden wird dieses Thema sogar zweimal als Indikator verwendet, nämlich zum einen als Anteil der Ausländer mit einem Anspruch auf Einbürgerung, zum anderen als realisierte Einbürgerungen je 100 Anspruchsberechtigte. Es wird also abgebildet, wie viele Ausländerinnen und Ausländer formal die rechtliche Chancengleichheit erreichen könnten und wie viele tatsächlich von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. Tabelle 2 zeigt, dass zwischen diesen beiden Indikatoren eine beträchtliche und im Zeitverlauf relativ konstante Lücke existiert: Rund die Hälfte der ausländischen Staatsangehörigen in Wiesbaden wäre anspruchsberechtigt, von diesen lassen sich aber nur 2,5 bis 4,2 % pro Jahr einbürgern.

Der zweite genannte Aspekt, die „Angleichung von Lebenslagen“ zwischen Zuwanderern und Einheimischen, bedeutet in der Praxis, dass die Ähnlichkeit oder Unähnlichkeit von Merkmalsverteilungen in beiden Gruppen gemessen wird. So zeigt beispielsweise der erste Indikatorenbericht für die Bundesbeauftragte, dass unter den 18- bis 25-Jährigen ohne Migrationshintergrund im Jahr 2007 1,6 % keinen Schulabschluss besaßen, während der Anteil bei ihren Altersgenossen mit Migrationshintergrund mit 4,4 % mehr als zweieinhalb Mal so hoch war.18 Es geht hier also um direkt vergleichbare Kennziffern zwischen Migranten und Nicht-Migranten. Weitere Beispiele dieser Art sind die Wohneigentümerquote oder der Bevölkerungsanteil, der soziale Mindestsicherungsleistungen bezieht.

Schließlich gibt es noch einen dritten Aspekt, den man als Voraussetzung für Chancengleichheit bzw. Angleichungsprozesse von Migranten begreifen kann und der deshalb auch in den Monitorings eine Rolle spielt: die Offenheit der Aufnahmegesellschaft. Dass eine solche Offenheit auf sozialer und institutioneller Ebene vorhanden sein muss, ist mehr oder weniger explizit Teil des Integrationsverständnisses aller Ansätze. Dies findet seinen Ausdruck in Indikatoren wie „Anteil bikultureller Ehen“ (Berlin-Institut) oder „Anzahl der registrierten rassistischen, fremdenfeindlichen oder antisemitischen Gewalttaten“ (Indikatorenset der Bundesländer). Auch der Anteil von Beschäftigten mit Migrationshintergrund in verschiedenen Tätigkeitsfeldern, wie dem Öffentlichen Dienst, kann als ein Indikator für diesen Aspekt betrachtet werden.



3) Wie viele Indikatoren werden verwendet?

Bis auf Nordrhein-Westfalen und das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge arbeiten alle Monitorings mit vorab definierten Indikatorensets. Zwei grundsätzliche Tendenzen lassen sich erkennen:

  • Es wird versucht, die Indikatorenzahl überschaubar zu halten oder gegebenenfalls zu verkleinern. So werden zum Beispiel bei der Studie des Berlin-Instituts im Kern nur 15 Indikatoren herangezogen.  Die Arbeitsgruppe der Bundesländer formuliert dementsprechend, dass „die Auflistung einer Vielzahl von Kennzahlen und Indikatoren ohne gesicherte Datengrundlage […] ausdrücklich vermieden werden sollte“.19
  • In den beiden Fällen ohne vordefinierte Indikatorensets werden anhand verschiedener Datenquellen möglichst umfassende Betrachtungen eines Themenfeldes vorgenommen. So wird zum Beispiel das Thema berufliche Bildung im Rahmen des Integrationsreports des BAMF sowohl anhand amtlicher Statistiken zur Berufsausbildung und zum Hochschulstudium, als auch mittels Mikrozensus- und sonstiger Umfragedaten behandelt.20

4) Welche Dimensionen werden abgedeckt?
Ein häufig verwendetes, vierdimensionales Integrationsmodell unterscheidet zwischen struktureller Integration (Einnahme von Positionen und Erwerb von Rechten), kultureller Integration (Erwerb von Wissen und Fertigkeiten), sozialer Integration (Aufbau interethnischer Netzwerke und Beziehungen) und identifikatorischer Integration (Entwicklung von Zugehörigkeitsgefühlen).21 In zwei Ansätzen (Wiesbaden und BAMF) werden diese Dimensionen auf Teilbereiche heruntergebrochen, während die übrigen Monitorings von vornherein mit Teilbereichen arbeiten.

Inhaltlich wird deutlich, dass der Schwerpunkt aller Monitorings auf strukturellen Integrationsaspekten liegt, was mit der verhältnismäßig guten Datenlage in diesem Bereich zusammenhängt. Angaben zu Rechtsstatus und Aufenthaltsdauer, Staatsangehörigkeit, Einbürgerung, Bildung, Ausbildung sowie zur Arbeitsmarktbeteiligung von Migranten sind fast durchgängig enthalten, ebenso Daten zu Einkommen und Armutsrisiko. Je nach Ansatz kommen weitere Bereiche hinzu. Gerade wenn es um kulturelle oder identifikatorische  Integration geht, gibt es allerdings oft Schwierigkeiten, geeignete Indikatoren zu finden und zu interpretieren. Ein interessantes Beispiel bietet hier wiederum Wiesbaden, in dessen Monitoring bei „kultureller Integration“ unter anderem die jährliche zusammengefasste Geburtenziffer von ausländischen und deutschen Frauen ausgewiesen wird. Im zeitlichen Verlauf von 2000 bis 2007 ist bei Ersteren eine sinkende Tendenz (von 1,81 auf 1,67), bei Letzteren eine steigende Tendenz (von 1,24 auf 1,33) erkennbar.22 Ob sich dies als „Werteannäherung“ interpretieren lässt, wie die entsprechende Überschrift im Monitoringbericht nahelegt, oder ob hier andere Faktoren eine Rolle spielen, lässt sich jedoch nicht ohne Weiteres sagen.

5) Woher stammen die Daten?
Es werden drei Arten von Datengrundlagen verwendet:

  • Der Mikrozensus bildet für alle vorgestellten Ansätze mit Ausnahme Wiesbadens eine wichtige Datenquelle, im Falle des Berlin-Instituts sogar die einzige. Aus dieser stichprobenbasierten Erhebung werden vorrangig Daten zur strukturellen Integration gewonnen, zum Beispiel hinsichtlich Schulabschlüssen, aber auch zu Bereichen wie Wohnen und Gesundheit.
  • Eine weitere  Quelle sind amtliche und behördliche Daten. Als Beispiele lassen sich die Arbeitslosenzahlen der Bundesagentur für Arbeit oder die Polizeiliche Kriminalstatistik nennen. Sie unterscheiden bislang meist nur nach der Staatsangehörigkeit. Dafür handelt es sich in der Regel um Vollerhebungen und nicht nur um Stichproben.
  • Zum Dritten werden Erhebungen der empirischen Sozialforschung herangezogen, die insbesondere nach „weichen“ integrationsrelevanten Fakten fragen. Auf Bundesebene ist das Sozio-Ökonomische Panel 23 als wichtige Quelle dieser Art zu nennen, das zum Beispiel Daten zur subjektiven Einschätzung des Gesundheitszustandes und zu politischem Engagement bei Migranten enthält.

Die Vielfalt der Datenquellen ist prinzipiell positiv zu sehen, da insbesondere die amtliche Statistik nicht alle integrationsrelevanten Aspekte abdecken kann und deshalb der Ergänzung durch die empirische Sozialforschung bedarf. Allerdings ergeben sich auch Probleme durch unterschiedliche Erhebungskonzepte und die daraus resultierende mangelnde Vergleichbarkeit verschiedener Quellen. Um dem entgegenzuwirken, wird unter anderem seit einigen Jahren versucht, über den Mikrozensus hinaus amtliche und behördliche Erhebungen von der Kategorie „Ausländer“ auf die Kategorie „Migrationshintergrund“ umzustellen. Dies betrifft zum Beispiel die oben erwähnten Daten zur Arbeitslosigkeit.



6) Wessen Integration wird gemessen?
Wessen Integration gemessen werden soll, und im Vergleich zu wem, ist keineswegs einheitlich und eindeutig geklärt. Folgende Unterscheidungen finden sich in den bisher durchgeführten Monitorings:

  • Personen mit und ohne Migrationshintergrund (gelegentlich auch: Personen mit Migrationshintergrund und Gesamtbevölkerung).
  • Ausländische und deutsche Staatsangehörige. Ein Sonderfall hiervon ist der Vergleich von Eingebürgerten mit Ausländern derselben Herkunftsgruppe.
  • Erste Generation (im Ausland Geborene) und zweite Generation (in Deutschland Geborene), alternativ auch eine Differenzierung nach Altersgruppen.
  • Männer und Frauen.
  • Ausgewählte Herkunftsländer bzw. -regionen. Diese Differenzierung ist am umstrittensten, unter anderem weil befürchtet wird, damit einer „Ethnisierung“ der Integrationsdebatte Vorschub zu leisten (siehe dazu das Fazit).

Dass die Auswahl der betrachteten Gruppen einen beträchtlichen Einfluss auf die Ergebnisse hat, zeigt folgendes Beispiel aus dem Integrationsbericht 2008 von Nordrhein-Westfalen: Betrachtet man die Erwerbslosenquote24 zunächst nur für Menschen mit und ohne Zuwanderungsgeschichte, so ist die Differenz beträchtlich (17,9 % versus 7,7 %). Nochmals höher liegt die Quote für Ausländer (21,7 %), und zwar besonders für solche türkischer Nationalität (26,1 %). Eingebürgerte frühere türkische Staatsbürger erreichen jedoch mit 19,4 % immerhin einen deutlich niedrigeren Wert als ihre nicht eingebürgerten Landsleute. Die bessere sozioökonomische Platzierung von Migranten, die die deutsche Staatsangehörigkeit erworben haben, ist inzwischen vielfach belegt und unterstreicht die Notwendigkeit von möglichst differenzierten Datengrundlagen für ein Integrationsmonitoring.



7) Gibt es weiterführende Analysen?
Kern aller hier betrachteten Monitoring-Ansätze ist eine Beschreibung von Stand und Entwicklung der Integration. Daneben lassen sich in einigen Fällen auch weiterführende Ansätze finden, so in Form von multivariaten Datenanalysen zu ausgewählten Integrationsbereichen (Bundesbeauftragte), oder mit der Berechnung eines zusammenfassenden Index aus einzelnen Indikatorwerten (Berlin-Institut). Auf der Basis dieses Index hat das Berlin-Institut zudem „Rankings“ von Migrantengruppen, Bundesländern und Städten erstellt, das heißt bei dieser Studie stehen wertende Vergleiche stark im Vordergrund.25 Im Bericht für die Bundesbeauftragte sollte hingegen mit den weiterführenden Analysen geklärt werden, ob festgestellte Unterschiede zwischen Menschen mit und ohne Migrationshintergrund auf dieses Merkmal an sich oder auf andere Faktoren (zum Beispiel Bildungsstand) zurückzuführen sind. Die Resultate sind je nach Bereich unterschiedlich ausgefallen: So zeigte sich, dass Menschen aus Zuwandererfamilien trotz formal gleichwertiger schulischer und beruflicher Qualifikationen eher erwerbslos sind als vergleichbare Einheimische. Hingegen ließ sich unter Berücksichtigung sozialstruktureller Faktoren kein signifikanter Einfluss des Migrationshintergrunds auf den Gesundheitszustand nachweisen.26

Fazit

Das Feld der Integrationsberichterstattung in Deutschland ist momentan sehr vielfältig und heterogen. Darin spiegelt sich zum einen die historisch gewachsene Zersplitterung der Verantwortlichkeiten im Bereich der Integrationspolitik auf kommunaler, Länder- und Bundesebene wider, zum anderen zeigen sich hier aber auch unterschiedliche Bedarfslagen, auf die mit den Monitorings reagiert wird. So kann zum Beispiel eine Kommune starkes Interesse an sozialräumlichen Fragestellungen (Segregation, Stadtentwicklung) haben und diesen in der Berichterstattung breiten Raum einräumen, da auch einschlägige lokale Daten vorhanden sind. Auf der Ebene des jeweiligen Bundeslandes hingegen spielen diese Themen möglicherweise keine Rolle, weil die unmittelbare politische Brisanz oder entsprechende Daten fehlen.

Vor diesem Hintergrund bleibt abzuwarten, inwieweit sich die verschiedenen föderalen Ebenen in Deutschland zukünftig auf gemeinsame Standards und Indikatoren der Integrationsmessung einigen können. Trotz der Differenzen bezüglich der Datenlage und der politischen Interessen bei der Gestaltung von Monitoringsystemen gibt es deutliche Bestrebungen zu einer Vernetzung der Akteure untereinander. Insbesondere auf Länder- und Bundesebene stellt sich zudem die Frage der internationalen Anschlussfähigkeit. In der Einleitung dieses Kurzdossiers wurde bereits auf die aktuellen Entwicklungen auf europäischer Ebene eingegangen – hier gestaltet sich die Entwicklung und Umsetzung gemeinsamer Indikatorensysteme allerdings noch weitaus schwieriger, da verschiedene nationale Traditionen der Datenerhebung aufeinandertreffen. Zudem sind die Institutionen, die die Integration von Zuwanderern maßgeblich bestimmen – wie das Bildungs- und Ausbildungssystem –, zum Teil fundamental unterschiedlich konstruiert.27

Häufig wird erwartet, dass ein Monitoring direkte Aufschlüsse darüber geben kann, ob die gewählte Integrationspolitik erfolgreich ist. Eine Koppelung des Integrationsmonitorings mit einer Wirkungsmessung politischer Maßnahmen ist jedoch als problematisch anzusehen. Es ist zwar nahe liegend, dass politische Akteure zunächst einmal daran interessiert sind, welche Resultate von ihnen finanzierte Integrationsfördermaßnahmen erbringen. Jedoch hat schon das erste EU-Handbuch zur Integration darauf hingewiesen, dass „Ergebnisindikatoren nicht unbedingt eine Antwort auf die Frage [liefern], ob und inwieweit politische Maßnahmen tatsächlich Einfluss auf die Integration von Zuwanderern haben. Es mag sein, dass Zuwanderern unabhängig von oder sogar trotz der staatlichen Politik die Integration gelingt“.28 Dies kann an einem Beispiel verdeutlicht werden: Steigt die Erwerbsbeteiligung von Migranten in einem bestimmten Zeitraum, so kann dies das Resultat einer allgemeinen konjunkturellen Erholung und damit einhergehender Verbesserungen am Arbeitsmarkt sein (was sich dann auch in der Vergleichsgruppe der Nicht-Migranten zeigen müsste). Ebenso kann es sich auchum den Erfolg eines arbeitsmarktpolitischen Programms speziell für Migranten handeln. Integrationsmonitoring kann in diesem Fall eine Verbesserung feststellen, aber keine Aussagen zu den dahinter liegenden Ursachen und ihrem relativen Gewicht treffen. Die Frage, was konkrete Integrationsmaßnahmen bewirken, gehört ins Feld der Evaluation und erfordert entsprechende Forschungsdesigns, die auf die jeweils zu untersuchende Maßnahme zugeschnitten sind.29

Eine wichtige Frage bei der Gestaltung von Monitorings ist die Differenzierung der Messgruppen nach Herkunftsländern oder -regionen. Im Kern betrifft dieser Punkt in Deutschland vor allem die türkischstämmigen Migranten, denen besonders häufig schlechte Integrationsresultate bescheinigt werden. Die Frage ist letztlich, für was „Herkunft“, also eine bestimmte Staatsangehörigkeit oder ein bestimmter Migrationshintergrund, eigentlich steht: Für je eigene Migrationsgeschichten und Sozialstrukturen von Gruppen? Für unterschiedliche Rechtspositionen, die Integrationschancen mitbestimmen? Für (schwer fassbare) kulturelle Unterschiede, etwa hinsichtlich der Wertschätzung von Bildung?

Alle diese Antworten sind ein Stück weit richtig, ohne die Realität vollständig abzubilden. „Herkunft“ ist ein Sammelbegriff für eine Vielzahl von Faktoren, die Integration beeinflussen. Wenn allerdings auf entsprechende Differenzierungen ganz verzichtet wird, gehen sehr viele Informationen verloren. Ein Integrationsmonitoring verliert stark an Aussagekraft, wenn es sich nur auf heterogene Großgruppen wie „Ausländer“ oder „Personen mit Migrationshintergrund“ bezieht. Um dies zu vermeiden, wäre es sinnvoll, Aussagen mindestens über die wichtigsten Herkunftsgruppen zu treffen und dies mit der Analyse von soziodemografischen Faktoren, Milieu- und/oder sozialen Schichtzugehörigkeiten zu kombinieren (vgl. den Ansatz des SINUS-Instituts30). Eine solche „ausgewogene Verschränkung von Aussagen über Herkunftsgruppen und Sozialmilieus“31, wie vom Sachverständigenrat der deutschen Stiftungen für Integration und Migration gefordert, ist allerdings in der Praxis schwierig zu realisieren und würde neue Wege in der Datenerhebung und -analyse erfordern.

Resümierend kann damit festgestellt werden, dass Integrationsmonitoring als neuer Zweig der Sozialberichterstattung in Deutschland noch am Anfang seiner Entwicklung steht. Vielfältige Probleme müssen noch gelöst werden, aber auch viele Potenziale schlummern in diesem Arbeitsfeld. Integrationsmonitoring ist kein „Vermessungswahn“ gegenüber Migranten, wie dies der Erziehungswissenschaftler Franz Hamburger32 polemisch formuliert hat, sondern kann, in sinnvoller Weise durchgeführt, Stand und Entwicklung von Integrationsprozessen abbilden und helfen, informierte integrationspolitische Entscheidungen zu treffen. Dabei muss allerdings – und dieser Kritikpunkt von Hamburger und anderen33 ist zutreffend – noch stärker als bisher die Aufnahmegesellschaft berücksichtigt werden, um Integration nicht nur einseitig als Anpassungsleistung von Migranten zu erfassen.

Endnoten

  1. Die Autorin ist wissenschaftliche Mitarbeiterin beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF). Der Beitrag gibt ausschließlich ihre persönliche Sichtweise wieder.
  2. Bundesregierung (2007: 15).
  3. Vgl. Ohliger (2007: 20).
  4. Vgl. Swedish Presidency (2009) und als Hintergrundpapier dazu Niessen et al. (2009). Dem vorausgegangen ist eine Reihe von einschlägigen politischen Statements, Ratsbeschlüssen und konzeptionellen Vorarbeiten, zu finden unter anderem bei Council of Europe (1997), Entzinger/Biezeveld (2003) und Niessen/Schibel (2005). Auch mehrere EU-geförderte Forschungsprojekte mit deutscher Beteiligung haben sich in den letzten Jahren mit der Entwicklung von Integrationsindikatoren befasst, siehe z. B. Beauftragter des Senats von Berlin (2007) und Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung (2007).
  5. Zum Beispiel der European Civic Citizenship and Inclusion Index (Geddes et al. 2005) und der daraus hervorgegangene Migrant Integration Policy Index (Niessen et al. 2007), kurz MIPEX.
  6. Stadt Wuppertal (2008).
  7. Worbs/Friedrich (2008: 255ff.).
  8. Der Mikrozensus ist die jährliche amtliche Repräsentativstatistik über die Bevölkerung und den Arbeitsmarkt in Deutschland mit einem Auswahlsatz von 1 % der Bevölkerung. Insgesamt nehmen rund 390.000 Haushalte mit 830.000 Personen am Mikrozensus teil. Die Erhebung wird gemeinschaftlich vom Statistischen Bundesamt und den Statistischen Ämtern der Länder durchgeführt. Die Definition von „Migrationshintergrund“ lautet in diesem Rahmen wie folgt: Einen solchen haben „alle nach 1949 auf das heutige Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Zugewanderten, sowie alle in Deutschland geborenen Ausländer und alle in Deutschland als Deutsche Geborenen mit zumindest einem zugewanderten oder als Ausländer in Deutschland geborenen Elternteil“ (Statistisches Bundesamt 2007: 6).
  9. Ministerium für Generationen, Familie, Frauen und Integration (2008).
  10. Länderoffene Arbeitsgruppe (2009). Im März 2010 ist der Bericht zur Pilotstudie erschienen, der jedoch für dieses Kurzdossier nicht mehr berücksichtigt werden konnte. Er ist verfügbar unter http://www.mgffi.nrw.de/integration/5__IntMK/Konferenz_
    2010/index.php    .
  11. ISG/WZB (2009).
  12. Siehe http://www.bamf.de/cln_092/nn_1026360/DE/Startseite/home-node.html?__nnn=true. Das Projekt des BAMF beinhaltet zudem eine im Internet verfügbare Datenbank, erreichbar unter http://integrationsreport.bamf.de.
  13. Siehe http://www.wegweiser-kommune.de/themenkonzepte/
    integration/daten/IntegrationsDaten.action?    .
  14. Siehe http://www.svr-migration.de/?page_id=25.
  15. Woellert et al. (2009).
  16. Riesen (2009).
  17. EU-Ausländer dürfen in Deutschland auf kommunaler und EU-Ebene wählen, Ausländer aus Drittstaaten hingegen auf keiner Ebene.
  18. ISG/WZB (2009: 44).
  19. Länderoffene Arbeitsgruppe (2009: 3).
  20. Siegert (2009).
  21. Für theoretische Grundlagen siehe z. B. Esser (1990) und Heckmann (2001).
  22. Landeshauptstadt Wiesbaden (2008: 7).
  23. Das Sozio-Ökonomische Panel (SOEP) ist eine repräsentative Wiederholungsbefragung privater Haushalte in Deutschland, die im jährlichen Rhythmus seit 1984 bei denselben Personen und Familien durchgeführt wird. Die Studie umfasst inzwischen rund 20.000 Erwachsene, die in über 10.000 Haushalten leben, und wird vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) durchgeführt.
  24. Zahl der sofort verfügbaren Erwerbslosen im Alter von 15 bis unter 65 Jahren je 100 Erwerbspersonen des entsprechenden Alters.
  25. Vgl. kritisch dazu Kunz (2009).
  26. ISG/WZB (2009: 17f.).
  27. Heckmann (2001).
  28. Niessen/Schibel (2005: 57).
  29. Filsinger (2008).
  30. Wippermann/Flaig (2009).
  31. Sachverständigenrat (2009: 2).
  32. Hamburger (2009).
  33. Kunz (2009), Sachverständigenrat (2009).

Die Autorin:
Susanne Worbs ist wissenschaftliche Mitarbeiterin beim
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF).
E-Mail: Susanne.Worbs@bamf.bund.de

Literatur

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    • Wippermann, C./Flaig, B. (2009): Lebenswelten von Migrantinnen und Migranten. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 5/2009, S. 3-11.
    • Woellert, F./Kröhnert, S./Sippel, L./Klingholz, R. (2009): Ungenutzte Potenziale. Zur Lage der Integration in Deutschland. Berlin: Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung.
    • Worbs, S./Friedrich, L. (2008): Integrationsberichterstattung in Deutschland. Eine Bestandsaufnahme. In: Sozialwissenschaften und Berufspraxis, Heft 2/2008, S. 250-269.

Weiterführende Internetquellen

Migration Research Group
Netzwerk Migration in Europa e.V.
bpb - Bundeszentrale für politische Bildung