Integrationspolitik auf regionaler Ebene in Deutschland

Deutschland hat in der Zeit von 1987 bis 2001 in absoluten Zahlen mehr Zuwanderer aufgenommen als die klassischen Zuwanderungsstaaten Australien und Kanada zusammen (vgl. Bade 2001). Dennoch war die Integration von zugewanderten Personen in Deutschland aus politischen Gründen keine Selbstverständlichkeit. Erst im Jahr 1991 war ein Paradigmenwechsel zu verzeichnen, als die CDU, die zusammen mit der FDP die Bundesregierung stellte, die Formel „Deutschland ist kein Einwanderungsland“ aus dem Dresdner Manifest strich (vgl. Bade 2001). Allerdings dauerte es weitere 14 Jahre, bis das Ausländergesetz im Jahr 2005 durch das Aufenthaltsgesetz (bzw. besser bekannt als Zuwanderungsgesetz) abgelöst und erstmals das Ziel der Integrationsförderung gesetzlich verankert und geregelt wurde. Seit 2007 liegt nun ein umfassender bundesweiter Maßnahmenkatalog zur Integration von zugewanderten Personen und deren Nachkommen vor: der „Nationale Integrationsplan“, herausgegeben von der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (2007).

Da knapp ein Fünftel der ausländischen Bevölkerung in den sechs größten Städten Deutschlands lebt und zudem der städtische Handlungsspielraum bei der Ausgestaltung der Vorgaben des Nationalen Integrationsplans sehr hoch ist, beleuchtet und beschreibt das vorliegende Kurzdossier die verschiedenen Konzepte und Maßnahmen zur Integration ausländischer Mitbürger der sechs größten deutschen Städte: Berlin, Hamburg, München, Köln, Frankfurt und Stuttgart.

Einige Städte und Kommunen haben die Notwendigkeit der Integration ausländischer Mitbürger schon frühzeitig erkannt und eigene, auf die jeweiligen regionalen Besonderheiten abgestimmte Integrationspläne entwickelt. Stuttgart hat hier eine Vorreiterrolle übernommen und bereits 2001 ein eigenes Gesamtkonzept für die Integration und Partizipation von zugewanderten Personen und deren Kindern erarbeitet und umgesetzt.

Aber warum sind regional angepasste Integrationskonzepte notwendig? Welche Rolle spielt dabei die jeweilige demographische und wirtschaftliche Situation? Und inwiefern ist eine erfolgreiche Integration in den Arbeitsmarkt schon erfolgt?

Eine Evaluation der städtischen Integrationsmaßnahmen kann an dieser Stelle noch nicht erfolgen, da diese erst vor Kurzem verabschiedet worden sind. Vielmehr ist es Ziel dieses Kurzdossiers, vor dem Hintergrund der jeweiligen regionalen Situation die Notwendigkeit städtischer Integrationskonzepte herauszustellen und die Möglichkeiten, aber auch Schwierigkeiten einer wissenschaftlich fundierten Evaluation zu ergründen. In diesem Zusammenhang werden ebenfalls einige Beispiele für integrationsfördernde Maßnahmen vorgestellt. Zuvor muss jedoch geklärt werden, was man unter Integration eigentlich versteht.

Wie definiert man Integration?
Spricht man von Integration, ist es wichtig zu bedenken, dass es verschiedene Konzepte der Integration gibt. Generell ist zwischen Systemintegration und Sozialintegration zu unterscheiden. Während die Erstgenannte den Zusammenhalt eines Systems (z. B.  einer Gesellschaft) als Ganzes bezeichnet, wird unter Sozialintegration der Einbezug individueller Akteure in ein System verstanden. Typischerweise ist Sozialintegration gemeint, wenn von der Integration von Migranten gesprochen wird. Hierbei sind zusätzlich vier Dimensionen zu unterscheiden (vgl. Esser 2000):
 

    • Kulturation (auch: Sozialisierung) als Prozess der Wissensvermittlung, z. B.  das Erlernen der Sprache sowie kultureller Standards. Sie ist notwendig, um erfolgreich am gesellschaftlichen Leben teilhaben zu können.
    • Unter Platzierung wird die Einnahme von Positionen in einer Gesellschaft verstanden, z. B.  im Schul- oder Wirtschaftssystem, aber auch als Bürger. Mit dem Prozess der Platzierung geht die Übernahme von Rechten einher und damit die Möglichkeit, gesellschaftlich relevante Kapitalien1 zu erwerben.
    • Interaktion bezeichnet die Herausbildung von interethnischen Netzwerken und Beziehungen. Dies beinhaltet Freundschaften, Eheschließungen, Vereinsmitgliedschaften oder ganz allgemein die Einbindung in soziale Gruppen und damit die Möglichkeit, soziales und kulturelles Kapital zu erwerben.
    • Identifikation bezeichnet die individuelle Identifikation mit der Gesellschaft. Die Person sieht sich als Teil des Ganzen. Identifikation spielt sich sowohl auf der kognitiven als auch auf der emotionalen Ebene ab.

Die verschiedenen Dimensionen der Integration sind natürlich nicht unabhängig voneinander. So setzt die Platzierung ein gewisses Maß an Kulturation (vor allem Spracherwerb) voraus. Und darauf aufbauend ist erst die Interaktion und schließlich die Identifikation mit einer Gesellschaft möglich. Ist eine Person in allen vier Dimensionen vollständig integriert, spricht man von Assimilation oder Angleichung, womit allerdings auch die kulturelle Eigenständigkeit des Einzelnen und damit die kulturelle Vielfalt verloren gehen kann. Sieht man jedoch Einwanderung als Möglichkeit an, verschiedene Kulturen als gleichberechtigt zu akzeptieren und miteinander zu verbinden (Multikulturalismus),2 so muss die kulturelle Eigenständigkeit gewahrt bleiben. Die kulturellen und sozialen Verflechtungsbeziehungen von Menschen mit ihren Praktiken, Symbolen und Gegenständen ersetzen oder verdrängen sich nicht gegenseitig, sondern differenzieren die Möglichkeiten des Zusammenlebens der Menschen aus (vgl. Pries 2005).

Sozialintegration kann man also definieren als die Inklusion und Akzeptanz von Migranten in Institutionen, Netzwerken und Positionen einer Gesellschaft. Der Prozess der Integration ist als interaktiver dialektischer sozialer Prozess zwischen Zuwanderern und der Aufnahmegesellschaft zu verstehen und erfolgt generationenübergreifend. Als Grundlage für ein multikulturelles Zusammenleben wird ein Pool von geteilten Werten und Normen (z. B.  Rechtsstaatlichkeit) betont.

Als Schlüssel für die Sozialintegration in das Aufnahmeland wird der Spracherwerb (Kulturation) angesehen und darauf aufbauend die strukturelle Angleichung der nationalen Gruppen an das Bildungssystem und den Arbeitsmarkt (Platzierung). Die Platzierung in die Gesellschaft ist daher so zentral, weil sie zur Teilhabe am gesellschaftlichen Geschehen befähigt. Denn neben der Möglichkeit, ökonomisches Kapital zu erwerben und Anerkennung zu erlangen, vermittelt eine erfolgreiche Platzierung dem Positionsinhaber das Gefühl, gebraucht zu werden und ein Teil der Gesellschaft zu sein.

Die demographische Situation in den Städten

Die Bevölkerungsstrukturen und die ökonomischen Rahmenbedingungen der sechs größten deutschen Städte unterscheiden sich stark. Tabelle 1 veranschaulicht die ausgeprägten Größenunterschiede in der Bevölkerung zwischen den Städten.

Berlin hat als größte Stadt mehr als fünfmal so viele Einwohner wie Stuttgart und zählt fast doppelt so viele Einwohner wie die zweitgrößte Stadt Hamburg. Bezüglich des Anteils der Ausländer3 in der Bevölkerung zeigen sich ebenfalls große Differenzen. Hier liegen Stuttgart und München mit einem Ausländeranteil von fast 25 % klar an der Spitze. Überraschenderweise weisen die beiden bevölkerungsreichsten Großstädte Hamburg und Berlin einen vergleichsweise niedrigen Ausländeranteil auf. Dies kann unter anderem mit der unterschiedlichen Rolle beider Städte während der Zeit der Gastarbeiterzuwanderung erklärt werden. So verzeichnete z. B.  Stuttgart im Gegensatz zu Berlin und Hamburg bereits in den 1950er Jahren einen starken Zustrom von Arbeitskräften aus südeuropäischen Ländern, die in der prosperierenden und arbeitsintensiven Industriegüter- und Automobilproduktion benötigt wurden. Eine Konsequenz daraus war, dass der Ausländeranteil in der Region Stuttgart bereits in den 1960ern mit ca. 11 % deutlich über dem Bundesdurchschnitt lag (vgl. Plahuta 2007).

Betrachtet man das aktuelle Zuwanderungsgeschehen, scheint sich in den letzten Jahren eine Trendwende bezüglich der Verteilung der Zuwanderungsströme abzuzeichnen. Berlin weist zwischen den Jahren 2000 und 2005 von allen Städten sowohl absolut als auch im Verhältnis zur Bevölkerung die größte Netto-Zuwanderung aus dem Ausland auf. Während in Köln und Frankfurt der Saldo aus Zu- und Abwanderungen von Ausländern aus dem bzw. ins Ausland schwach negativ ist oder bei Null liegt, sind in Hamburg, München und Stuttgart mehr Ausländer zugezogen als ins Ausland zurückgekehrt. Aus Sicht der Integrationspolitik ist es von besonderem Interesse, die Zahl der Zuzüge zu betrachten, da Neuzuwanderer in der Regel mit unzureichenden Sprach- und Landeskenntnissen nach Deutschland kommen und einen erhöhten Integrationsbedarf aufweisen. An dieser Stelle ändert sich nun das Bild: Zwar weist auch hier Berlin absolut die größte Zahl an Zuwanderern auf, im Verhältnis zur Bevölkerungsgröße haben jedoch Stuttgart, Frankfurt und München die höchsten Zuströme an Zuwanderern.

Die Daten dokumentieren zudem, dass Ausländer in allen Städten überproportional stark in der Gruppe der unter 30-jährigen vertreten sind. Dies kann unter anderem mit der Tatsache erklärt werden, dass die individuelle Mobilität und Neigung zu grenzüberschreitenden Wanderungen in jungen Jahren stärker ausgeprägt ist als im späteren Alter. Im Falle von Deutschland kommt hinzu, dass ausländische Frauen im Durchschnitt mehr Kinder haben als deutsche Frauen (vgl. Statistisches Bundesamt 2006). Allerdings hat die Einführung des neuen Staatsangehörigkeitsgesetzes im Jahr 2000 dazu geführt, dass ein steigender Anteil der Kinder ausländischer Eltern automatisch die deutsche Staatsbürgerschaft erhält und somit nicht mehr als Ausländer erfasst wird (vgl. Steinhardt 2007b). Jedoch zeigen sich auch bezüglich der Altersstruktur der ausländischen Bevölkerung regionale Unterschiede. So hat München den höchsten Anteil an Ausländern in der jüngsten Altersgruppe (unter 30 Jahren). Im Verhältnis zur ausländischen Gesamtbevölkerung hat Frankfurt die meisten Ausländer unter dreißig.

Der Einfluss ökonomischer Rahmenbedingungen

Neben den skizzierten demographischen Unterschieden weisen die Städte zudem sehr verschiedene wirtschaftliche Rahmenbedingungen auf. Diese bestimmen das ökonomische Integrationspotential einer Stadt auf zweierlei Weise: Auf der einen Seite wirken sich ökonomische Rahmenbedingungen auf das Angebot an ausländischen Arbeitskräften aus, indem sie quantitativ und qualitativ die Zuwanderung beeinflussen. So bevorzugen z. B.  Arbeitsmigranten in ihrer Standortwahl üblicherweise Regionen mit hohen Löhnen und einer niedrigen Arbeitslosigkeit. Auf der anderen Seite beeinflusst die ökonomische Situation in einer Region die Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften. Je prosperierender und arbeitsintensiver die Wirtschaft einer Region ist, desto höher ist die Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften (vgl. Steinhardt 2007a).

Tabelle 2 zeigt aus diesem Grund exemplarisch drei ausgewählte ökonomische Indikatoren, anhand derer die unterschiedliche ökonomische Situation der sechs größten deutschen Städte veranschaulicht werden kann.



Als zentraler Indikator für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wird die Arbeitsproduktivität (BIP pro Erwerbstätigem) herangezogen. Hier zeigt sich, dass Frankfurt und Hamburg sowie München und Stuttgart ein ähnliches Niveau aufweisen, wobei Erstere die Spitzenplätze einnehmen. Berlin und Köln fallen hier deutlich ab, was im Falle Berlins mit dem strukturellen Wandel im Zuge der Wiedervereinigung erklärt werden kann. Weiter wird deutlich, dass die Städte unterschiedlich stark von Arbeitslosigkeit betroffen sind. Während die Arbeitslosigkeit in Stuttgart und München mit ca. 9 % deutlich unter dem Bundesdurchschnitt liegt (12%), sind in Berlin  knapp ein Fünftel aller Erwerbspersonen als arbeitslos registriert. Darüber hinaus zeigen die Auswertungen, dass in allen Städten bereits ca. 50 % aller Beschäftigten in wissensintensiven Sektoren arbeiten. Allerdings unterscheiden sich die Städte in diesen Sektoren zum Teil stark bezüglich des Beschäftigungsumfanges in Industrie und Dienstleistungen. So weisen Stuttgart und München einen überproportional hohen Anteil von Personen in der wissensintensiven Industrie auf, während dieser Bereich in Berlin und Hamburg nur eine marginale Rolle spielt. Im Gegensatz hierzu ist die Spezialisierung auf wissensintensive Dienstleistungen in diesen Städten bereits weit fortgeschritten. Insgesamt zeigt sich, dass die sechs größten deutschen Städte starke demographische und ökonomische Unterschiede aufweisen, welche sich wiederum auf die Arbeitsmarktintegration von Ausländern auswirken.

Zur Arbeitsmarktintegration von Ausländern

Anhand ausgewählter Indikatoren wird im Folgenden die Platzierung von Ausländern in den jeweiligen städtischen Arbeitsmärkten illustriert.


Vergleicht man die Anteile ausländischer Beschäftigter in den städtischen Arbeitsmärkten, zeigen sich enorme Unterschiede. So beträgt der Anteil ausländischer Erwerbstätiger in Hamburg und Berlin nur 8 %, in Frankfurt, München und Stuttgart ist er fast doppelt so hoch. Natürlich wird dieser Indikator von den jeweiligen Bevölkerungsanteilen beeinflusst und soll zunächst nur die Bedeutung ausländischer Arbeitskräfte in den Städten veranschaulichen. Aussagekräftiger ist hingegen die nach Deutschen und Ausländern getrennt ausgewiesene Arbeitslosenquote. Dieser Vergleich ist unter zwei Aspekten lohnenswert: Erstens zeigen sich große Niveauunterschiede hinsichtlich der Arbeitslosenquote zwischen den Städten, und zwar unabhängig von der Nationalität. So hat Berlin anteilsmäßig ca. zweieinhalb Mal so viele deutsche und ausländische Arbeitslose wie München und Stuttgart. Zweitens weist der innerstädtische Vergleich, mit Ausnahme von Frankfurt, einen jeweils mehr als doppelt so hohen Anteil ausländischer wie deutscher Arbeitsloser aus.

Jedoch müssen beim innerstädtischen Vergleich die genannten Niveauunterschiede berücksichtigt werden. So ist z. B.  der Anteil ausländischer Arbeitsloser in München und Stuttgart niedriger (je 16 %) als der von Deutschen in Berlin (18 %). Interessant ist auch der Vergleich zwischen Frankfurt und Hamburg, da beide eine ähnliche Arbeitslosenquote für deutsche Erwerbspersonen (ca. 10 %), aber große Unterschiede in Bezug auf ausländische Erwerbspersonen aufweisen. So hat Frankfurt sechs Prozentpunkte weniger ausländische Arbeitslose als Hamburg (19 % vs. 25 %). In Frankfurt sind Ausländer im Vergleich zur allgemeinen Arbeitsmarktlage somit besser platziert als in anderen Städten.

Als weiterer aufschlussreicher Indikator zur Beschreibung der Arbeitsmarktintegration von Ausländern dient der Durchschnittslohn (pro Tag), differenziert nach deutschen und ausländischen Arbeitnehmern. Der Anteil der Beschäftigten mit sekundärer oder tertiärer Bildung gibt zudem Auskunft über die Qualifikation der ausländischen Beschäftigten.



Auch hinsichtlich des Durchschnittslohnes schneiden ausländische Beschäftigte schlechter ab als deutsche. Wiederum gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Städten, die sich vor allem mit der unterschiedlichen Wirtschaftskraft der Regionen erklären lassen. So verdienen Arbeitnehmer in Berlin unabhängig von der Nationalität im Durchschnitt am wenigsten. Erwartungsgemäß ist das Lohnniveau in Frankfurt, Stuttgart und München am höchsten. In Stuttgart und München beträgt der relative Lohnabstand zwischen ausländischen und deutschen Beschäftigten nur 24 % bzw. 25 %, während er in den anderen Städten bei knapp 30 % liegt.4 Die Auswertungen weisen somit darauf hin, dass das Integrationspotential für ausländische Arbeitskräfte in Frankfurt, München und Stuttgart am höchsten ist.

Welche Gründe gibt es für die schlechtere Platzierung?
Ursächlich für das unterschiedliche Platzierungsniveau am Arbeitsmarkt ist vor allem die ungleiche Ausstattung mit Humankapital. Vergleicht man den Anteil der Beschäftigten mit sekundärer (Berufsausbildung) und tertiärer Bildung (Hochschul- und Fachhochschulabschluss), so sind große Unterschiede zwischen deutschen und ausländischen Arbeitnehmern festzustellen. Deutsche Arbeitnehmer verfügen nahezu doppelt so oft über eine sekundäre oder tertiäre Bildung wie ausländische Beschäftigte. Jedoch bedeutet dies im Umkehrschluss nicht zwangsläufig, dass ausländische Arbeitnehmer unqualifiziert sind. Die Unterschiede ergeben sich zum Teil auch aus der migrationsbedingten Abwertung von Humankapital. Problematisch ist hierbei, dass es für die Anerkennung von Bildungsabschlüssen, die im Ausland erworben wurden, keine bundesweit einheitliche Regelung gibt. Dies ist in Deutschland umso bedeutungsvoller, da der Zugang zu qualifizierter Tätigkeit vor allem über (Aus-)Bildungszertifikate kanalisiert wird (vgl. Shavit und Müller 1998).

Der Vergleich der Bildungsvariable hat gezeigt, dass ausländische Beschäftigte überproportional häufig als Geringqualifizierte beschäftigt werden. Jedoch ist anzunehmen, dass sich ein gewisser Anteil aufgrund der Nichtanerkennung von im Ausland erworbenen Qualifikationen in dieser Kategorie wiederfinden wird. Es zeichnet sich somit ein ungenutztes Potential ausländischer Arbeitskräfte ab. Ein Ansatzpunkt politischer Maßnahmen ist daher, die Anerkennungspraxis von ausländischen Abschlüssen einer eingehenden Prüfung zu unterziehen. Man könnte sich hier am Vorbild Dänemarks orientieren und eine gesetzliche Grundlage für Anerkennungsverfahren in allen Berufsbereichen schaffen. Auch könnten die Beratungsangebote für Zuwanderer über die Anerkennungsmöglichkeiten von im Ausland erworbenen Qualifikationen erweitert werden (vgl. Englmann und Müller 2007). Darüber hinaus ist es erforderlich, die (Weiter-)Qualifizierung von ausländischen Beschäftigten durch gezielte Maßnahmen verstärkt zu fördern.

Es kann zusammengefasst werden, dass ausländische Arbeitnehmer in den städtischen Arbeitsmärkten deutlich schlechter positioniert sind, was an der Arbeitslosenquote sowie am durchschnittlichen Lohn zu erkennen ist. In vielen Fällen kann dies auf das niedrigere Qualifizierungsniveau zurückgeführt werden. Infolgedessen ist fraglich, ob die Arbeitsmarktintegration ausländischer Arbeitnehmer nachhaltig ist, da gering qualifizierte Arbeitskräfte stark von wirtschaftlichen Einflüssen abhängen und in wirtschaftlich problematischen Zeiten zuerst vom Arbeitsmarkt verdrängt werden. Zudem kommt es im Zuge der Globalisierung zu einer zunehmenden Verlagerung von arbeitsintensiven Produktionsprozessen in Schwellenländer, sodass der Anteil der Arbeitsplätze für Geringqualifizierte aller Voraussicht nach weiter abnehmen wird.

Bildung und Qualifikation erhöhen die Arbeitsmarktchancen
Da ein Großteil der oben beschriebenen Nachteile prinzipiell mit einer geringeren Humankapitalausstattung von Ausländern erklärt werden kann (vgl. Granato und Kalter 2001; Plahuta 2007) und die Notwendigkeit von Qualifikationsmaßnahmen verdeutlicht wurde, stellt sich nun die Frage, ob die Arbeitsmarktnachteile verschwinden, wenn eine Ausbildung in Deutschland erfolgreich durchlaufen worden ist. Hierbei sind vor allem die Beschäftigungsmöglichkeiten im Anschluss an eine Berufsausbildung von Bedeutung. Denn werden in dem Übergangsprozess schon Nachteile erlitten, so können diese im Lebensverlauf nur schwer aufgeholt werden (vgl. Dietrich und Abraham 2005).


Abbildung 1 veranschaulicht die Wahrscheinlichkeit der Arbeitsmarktintegration, genauer gesagt die Wahrscheinlichkeit, nach Abschluss einer dualen Berufsausbildung in Deutschland eine Beschäftigung zu finden. Die durchschnittliche Integrationsquote für Westdeutschland beträgt für alle Auszubildenden 71 % und für alle ausländischen Auszubildenden 66 %. Mit Ausnahme von Berlin und Hamburg, die eine dramatisch niedrige Integrationsquote für ausländische Auszubildende haben (37 % und 59 %), ist die Beschäftigungssituation in den betrachteten Städten für alle ausländischen Auszubildenden besser als im bundesweiten Durchschnitt und zudem fast so gut wie die der deutschen Gruppe. Somit kann geschlussfolgert werden, dass Bildung und Qualifikation die Möglichkeiten der Arbeitsmarktintegration erhöhen und Benachteiligungen deutlich verringern – und daher die Förderung von Bildung und Qualifikation eines der zentralen Anliegen einer zielgerichteten Integrationspolitik sein muss. Um den unterschiedlichen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen, müssen Maßnahmen zur Integrationsförderung zudem auf regionale Gegebenheiten abgestimmt sein. Trotz bundesweiter Vorgaben (z. B.  Sprachkurse) und landesweiter Vorgaben (z. B.  Bildungssysteme) ist der Spielraum städtischer Integrationsmaßnahmen hoch.

Regionale Integrationspolitik am Beispiel Stuttgarts

Wie die Ausführungen im letzten Abschnitt gezeigt haben, bestehen in deutschen Großstädten erhebliche Unterschiede bei der Arbeitsmarktintegration von Ausländern. Die sich daraus ableitende Notwendigkeit für regionalspezifische Ansätze in der Integrationspolitik wird mittlerweile von nahezu allen deutschen Großstädten erkannt und hat zur Ausarbeitung unterschiedlicher Integrationskonzepte geführt. Eine Vorreiterrolle nimmt hier die Stadt Stuttgart ein, die bereits im Jahr 2001 ein eigenes Gesamtkonzept für die Integration und Partizipation von Zuwanderern entwickelt und implementiert hat (vgl. Landeshauptstadt Stuttgart 2001). Die Grundlagen und Ziele der regionalen Integrationspolitik der Landeshauptstadt Baden-Württembergs wurden im sogenannten „Bündnis für Integration“ festgelegt, wobei Vorschläge und Anregungen von wissenschaftlicher Seite explizit berücksichtigt wurden.

Die erklärten Ziele der Stuttgarter Integrationspolitik sind seit 2001 die Förderung der Partizipation und Chancengleichheit von Menschen unterschiedlicher Herkunft, die Nutzung der kulturellen Vielfalt für die Erweiterung der persönlichen und beruflichen Kompetenzen aller Einwohner in der internationalen Stadtgesellschaft und die Förderung des friedlichen Zusammenlebens aller Bevölkerungsgruppen. Diese Handlungsziele werden durch eine Reihe von kommunalen Projekten und integrationsfördernden Maßnahmen verfolgt, wobei allgemein zwölf Handlungsfelder definiert worden sind:

    • Sprachförderung für Neu- und Altzugewanderte
    • Sprach- und Bildungsförderung in den Kindertageseinrichtungen
    • Chancengleichheit in Schule und Ausbildung
    • Berufliche Integration
    • Integrationskompetenz durch interkulturelle Ausrichtung der Verwaltung
    • Integration und Partizipation in den Stadtteilen
    • Wohnen und Nachbarschaft in der internationalen Stadt
    • Interkulturelle und internationale Orientierung von Kultur, Wirtschaft und Wissenschaft
    • Sicherheit
    • Interreligiöser Dialog
    • Politische Partizipation
    • Öffentlichkeitsarbeit.

Greift man das Handlungsfeld Integrationskompetenz durch interkulturelle Ausrichtung der Verwaltung als Beispiel heraus, so ist darunter eine Erhöhung des Anteils von Beschäftigten mit Migrationshintergrund zu verstehen. Man erhofft sich davon, eine größere Vertrauensbasis aufzubauen, die beiden Seiten zugutekommt. Das Themenfeld berufliche Integration umfasst die Förderung selbstständiger Tätigkeiten, die Verbesserung der Ausbildungssituation und die gezielte Ausrichtung von Qualifizierungsmaßnahmen.

Das Konzept ist bewusst als ein flexibles Instrument geplant, welches durch regelmäßige Evaluierungen und im Austausch mit allen beteiligten Akteuren den aktuellen Bedürfnissen angepasst werden soll. So wurde das „Bündnis für Integration“ im Laufe der letzten Jahre stetig konzeptionell weiterentwickelt (vgl. Landeshauptstadt Stuttgart 2007). Das Integrationskonzept Stuttgarts genießt international eine hohe Anerkennung und wurde 2005 unter anderem mit dem Integrationspreis des Bundesinnenministeriums und der Bertelsmann Stiftung ausgezeichnet.

Darüber hinaus wurde auf Initiative der Stadt Stuttgart am 2. Mai 2006 das europäische Städtenetzwerk „Cities for Local Integration Policies for migrants“ (CLIP) von dem Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE), dem Kongress der Gemeinden und Regionen beim Europarat (KGRE), der Landeshauptstadt Stuttgart und der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen gegründet. Das Netzwerk soll einen Ländervergleich der kommunalen Integrationspolitik, die Herausarbeitung von Best-Practice-Beispielen sowie die Ableitung von politischen Empfehlungen ermöglichen (vgl. CLIP 2007).

Regionale Integrationsmaßnahmen

Im Laufe der letzten Jahre haben bis auf Köln alle in diesem Bericht untersuchten Städte ein eigenes Integrationskonzept entwickelt und implementiert, welches auf die spezifischen regionalen Herausforderungen und Bedürfnisse der jeweiligen Stadt zugeschnitten ist (vgl. Der Beauftragte des Berliner Senats für Integration und Migration 2005; Freie und Hansestadt Hamburg 2007; Landeshauptstadt München 2006; Landeshauptstadt Stuttgart 2001 und 2007;  Stadt Frankfurt am Main 2005). Die einzelnen Konzepte unterscheiden sich sowohl bezüglich der inhaltlichen Schwerpunktsetzung und der durchzuführenden Maßnahmen als auch in Bezug auf ihre Ausrichtung auf bestimmte Zielgruppen. Zudem zeigen sich feine Unterschiede bei dem zugrundeliegenden Integrationsverständnis, was auch als ein Spiegelbild der verschiedenen politischen Mehrheitsverhältnisse interpretiert werden kann. Bei allen Differenzen haben die Konzepte gemeinsam, dass sie die Notwendigkeit regionalspezifischer Ansätze betonen, die Bedeutung von Sprache und Bildung herausstellen, die Arbeitsmarktpartizipation als zentrale Integrationsvoraussetzung verstehen und die Potentiale kultureller Vielfalt fördern möchten. Insbesondere der letzte Punkt verdeutlicht die Abkehr von der traditionellen „Ausländerpolitik“, die Zuwanderung im Sinne der Rekrutierung von Gastarbeitern verstand, die als „Konjunkturpuffer“ dienten, dem Rotationsprinzip unterworfen waren und somit nicht als langfristige Mitglieder der Aufnahmegesellschaft angesehen wurden. Die gegenwärtige Politik versucht die Chancen und Potentiale der internationalen Stadtgesellschaft in den Fokus zu stellen und zu fördern (vgl. Korte 1987).6

Die Einflussmöglichkeiten von Städten im Bereich Bildung und Arbeitsmarkt unterliegen aufgrund der gegebenen Kompetenzverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen gewissen Einschränkungen. Nichtsdestotrotz gibt es für die deutschen Städte und Kommunen eine Reihe von Einflussmöglichkeiten im Bereich Bildung und Arbeitsmarktzugang. Tabelle 5 zeigt exemplarisch einige zentrale Maßnahmen, anhand derer die Integration von Zuwanderern und ihren Kindern gezielt verbessert werden kann und die bereits in die genannten Integrationskonzepte der Städte aufgenommen worden sind. Der Fokus der Maßnahmen liegt hierbei auf der Sprach- und Bildungsförderung sowie einer Verbesserung des Arbeitsmarktzuganges. Da insbesondere der Übergang von der Schule in den Beruf eine wichtige und prägende Phase für die spätere berufliche Laufbahn ist, wird in den Städten eine verstärkte Zusammenarbeit von Schulen, Unternehmen und den Handwerks-, Industrie- und Handelskammern angestrebt.

Evaluation von Integrationspolitik

Ein nicht zu unterschätzender Vorteil der neuen Integrationspolitik ist die Tatsache, dass durch die Veröffentlichung der Konzepte Transparenz über die Ziele und Maßnahmen der Politik geschaffen wird. Durch die Bereitstellung aller Informationen über die Projekte stellen sich die politischen Entscheidungsträger dem öffentlichen Diskurs und können prinzipiell nach der Umsetzung ihrer Konzepte beurteilt werden. Letzteres setzt allerdings voraus, dass Indikatoren existieren, die eine Wirkungsmessung der durchgeführten Programme und Maßnahmen ermöglichen. Will man darüber hinaus die Erfolge der Integrationspolitik über regionale Grenzen hinweg vergleichen, benötigt man zudem ein standardisiertes Indikatorensystem, in dem für alle Städte bzw. Länder einheitliche Kennzahlen erhoben werden. Im Laufe der letzten Jahre wurden bereits einige erste Indikatorensysteme entwickelt, die eine städte- und länderübergreifende Evaluation der Integrationspolitiken ermöglichen. So vergleicht und bewertet z. B.  der Migrant Integration Policy Index (MIPEX) seit 2004 die Integrationspolitik der EU-Mitgliedstaaten.7 Der MIPEX ist ein sogenannter „Composite Indicator“8 und umfasst 140 Teilindikatoren in folgenden sechs Bereichen: politische Teilhabe, Anti-Diskriminierung, Zugang zum Arbeitsmarkt, Staatsbürgerschaft, Familienzusammenführung und Bleiberecht. Das Projekt wird seit 2006 von der EU-Kommission gefördert, da es Aussagen darüber erlaubt, wie nahe die EU-Länder den Best- Practice-Richtlinien sind.

Während der MIPEX sich ausschließlich auf nationale Integrationspolitiken bezieht, hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGst) im Jahr 2005 in Zusammenarbeit mit den Integrationsbeauftragten deutscher Städte ein Indikatorenset erstellt, anhand dessen ein kommunales Integrationsmonitoring durchgeführt werden kann (vgl. KGst 2006). Das Indikatorenset umfasst die Handlungsfelder rechtliche Integration, Bildung, Arbeit und Wirtschaft, soziale Sicherung, Wohnen, Sprache, Gesundheit, soziale Integration, gesellschaftliche und politische Partizipation und Sicherheit. Aktuell verfügt das Netzwerk CLIP noch über kein eigenes Indikatorensystem, welches einen objektiven Vergleich regionaler Ansätze in der Integrationspolitik ermöglicht, und verfolgt eher einen qualitativen Ansatz (vgl. CLIP 2007). Es ist allerdings geplant, bis Mitte 2009 ein gemeinsames Indikatorensystem zu entwickeln und zu implementieren.9 Der zukünftige Erfolg kommunaler Integrationspolitik wird unter anderem davon abhängen, ob es gelingt, aussagefähige Indikatoren zu entwickeln, anhand derer eine Evaluation der politischen Maßnahmen durchgeführt werden kann. Diese sollte über die Abbildung des Status quo hinausgehen und eine Wirkungsanalyse sowie einen Vergleich regionaler integrationspolitischer Maßnahmen ermöglichen.

Ausblick

Da die Notwendigkeit gezielter und nachholender Integration inzwischen auch von allen politischen Entscheidungsträgern anerkannt wird, wurden im Laufe der letzten Jahre auf Bundesebene eine Reihe von integrationspolitischen Maßnahmen und Initiativen entwickelt und implementiert. Ein prominentes Beispiel hierfür ist der Nationale Integrationsplan, der 2007 verabschiedet wurde und ein nationales Gesamtkonzept zur Integration der im Land lebenden Ausländer und Menschen mit Migrationshintergrund darstellt. Ein weiteres aktuelles Resultat des offenen Diskurses über das Thema Integration ist die Erkenntnis, dass Integrationspolitik aufgrund der regionalen ökonomischen und demographischen Disparitäten in Deutschland möglichst kleinräumig erfolgen muss. So wird im nationalen Integrationsplan betont, dass Integration im unmittelbaren Umfeld stattfindet. Aus diesem Grund gewinnen regionale Ansätze in der Integrationspolitik in Deutschland zunehmend an Bedeutung, wobei die Partizipation am Arbeitsmarkt als zentrale Integrationsvoraussetzung verstanden wird. Darüber hinaus wird kulturelle Vielfalt als Potential für Gesellschaft und Wirtschaft gesehen, das durch gezielte Initiativen und Rahmenbedingungen zum Wohle aller zur Entfaltung gebracht werden kann.

Der Nationale Integrationsplan sieht vor, dass Kommunalpolitik und Verwaltung gemeinsam mit Migrantinnen und Migranten ein Leitbild erstellen, um eine klare politische Verbindlichkeit und Verantwortung zu gewährleisten. In diesem Leitbild muss ein Zielkatalog für Integrationspolitik verankert sein, welcher auch ermöglicht, dessen Umsetzung zu überprüfen. Die kommunalen Verantwortungsträger sind sich ihrer Verpflichtung durchaus bewusst, sodass inzwischen nahezu alle untersuchten deutschen Großstädte über eigene regionale Integrationskonzepte verfügen. Ein zentrales Element aller Konzepte ist die Förderung von Bildung und Qualifikation der ausländischen Bevölkerung und Menschen mit Migrationshintergrund. Stuttgart kann man hier durchaus eine Vorreiterrolle zusprechen.

Der zukünftige Erfolg regionaler Integrationspolitik wird davon abhängen, inwiefern die bestehenden Konzepte implementiert und zu einem dauerhaften Bestandteil städtischer Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik werden. Um zu gewährleisten, dass es nicht bei Absichtserklärungen bleibt und dass effektive Maßnahmen wirtschaftlich umgesetzt werden, wird es notwendig sein, die Integrationspolitik laufend zu evaluieren. Die Ableitung von Best-Pratice-Beispielen ist zwar ein Anfang, jedoch sollte die Entwicklung und Implementierung eines aussagefähigen Indikatorensystems Priorität haben. Die gesellschaftliche und ökonomische Integration von Ausländern und Menschen mit Migrationshintergrund ist eine der größten Herausforderungen der deutschen Gesellschaft. Sie sollte daher nicht von tagesaktuellen Geschehnissen beeinflusst sein, sondern muss langfristig und gezielt vorangetrieben werden. Dazu sind Offenheit und Entgegenkommen sowohl von Seiten der Zuwanderer als auch von Seiten der Aufnahmegesellschaft erforderlich.

Endnoten

  1. Generell wird zwischen ökonomischem, kulturellem und sozialem Kapital unterschieden (vgl. Bourdieu 1983). Zudem impliziert der Begriff „Kapitalien“ die Möglichkeit, diese nutzbringend einzusetzen. Borjas (1992) führt zudem das ethnische Kapital ein, da ihm zufolge die Integrationsmöglichkeiten auch von der Beschaffenheit des ethnischen Umfelds abhängen.
  2. Einen kritischen Diskurs über Multikulturalismus am Beispiel der Niederlande bietet das Kurzdossier Nr. 1 (vgl. Michalowski 2005).
  3. Da sowohl die Statistiken des statistischen Bundesamtes als auch die IAB-Beschäftigtenstichprobe nur eine Differenzierung zwischen Deutschen und Ausländern, definiert als Personen mit ausländischer Staatsangehörigkeit, zulassen, werden in dem vorliegenden Kurzdossier diese Begriffe beibehalten. Der Begriff Zuwanderer impliziert hingegen eine eigene Migrationserfahrung, die anhand der Staatsangehörigkeit eines Individuums nicht identifiziert werden kann.
  4. Der relative Lohnabstand wird gemessen als Lohndifferenz in Prozent des Lohnes von deutschen Beschäftigten.
  5. Für Informationen zum Thema Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern nach Abschluss einer beruflichen Ausbildung sei auf Haas und Damelang (2007) verwiesen.
  6. Zur Bedeutung kultureller Vielfalt für die ökonomische Entwicklung von deutschen Städten sei verwiesen auf Damelang, Steinhardt und Stiller (2007).
  7. Während in der ersten Erhebungsrunde des MIPEX 2004 die 15 EU-Mitgliedstaaten evaluiert wurden, umfasst die aktuelle Erhebung aus dem Jahr 2006 die 25 EU-Mitgliedstaaten sowie die Schweiz, Norwegen und Kanada. Rumänien und Bulgarien wurden bisher nicht in der Erhebung berücksichtigt (vgl. MIPEX 2006).
  8. Composite Indicators werden in der EU zur Zeit häufig verwendet, da sie die einfache Darstellung komplexer Sachverhalte ermöglichen und zur Erstellung von Rankings herangezogen werden können.
  9. Laut Aussage von Hubert Krieger, Research Manager der Europäischen Stiftung für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (EUROFOUND).


Die Autoren:
Andreas Damelang ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) in Nürnberg.

Max Steinhardt ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand des Hamburgischen WeltWirtschaftsInstitutes (HWWI) und des Centro Studi Luca D’Agliano in Mailand (ab Mai 2008).

Literatur

    • Bade, K. J. (2001): Ausländer- und Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland: Grundprobleme und Entwicklungslinien. Friedrich-Ebert-Stiftung, Electronic Edition, Bonn.
    • Bourdieu, P. (1983): „Ökonomisches Kapital, kulturelles Kapital, soziales Kapital.“ In: R. Kreckel (Hrsg.), Soziale Ungleichheiten. Göttingen: 183 - 198.
    • Borjas, G. J. (1992): „Ethnic Capital and Intergenerational Mobility.“ Quarterly Journal of Economics 107 (1): 123 - 150.
    • CLIP (2007): Cities for Local Integration Policy, Local integration policies for migrants in Europe. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions.
    • Damelang, A., Steinhardt, M. und Stiller, S. (2007): „Europe´s Diverse Labour Force: The Case of German Cities.“
    • EURODIV Paper 49/2007.
    • Der Beauftragte des Berliner Senats für Integration und Migration (2005): Berliner Beiträge zur Integration und Migration, Vielfalt fördern – Zusammenhalt stärken. Das am 23.08.2005 vom Senat beschlossene Integrationskonzept für Berlin. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 15/4208 vom 23. August 2005.
    • Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (2007): Der Nationale Integrationsplan. Neue Wege – Neue Chancen.
    • Dietrich, H. und Abraham, M. (2005): „Eintritt in den Arbeitsmarkt.“ In: M. Abraham und T. Hinz (Hrsg.), Arbeitsmarktsoziologie. Probleme, Theorien, empirische Befunde. Wiesbaden: 69 - 98.
    • Englmann, B. und Müller, M. (2007): Brain Waste – Die Anerkennung von ausländischen Qualifikationen in Deutschland. Tür an Tür Integrationsprojekte, Augsburg.
    • Esser, H. (2000): Soziologie. Spezielle Grundlagen. Band 2: Die Konstruktion der Gesellschaft. Frankfurt a.M.
    • Freie und Hansestadt Hamburg (2007): Hamburger Handlungskonzept zur Integration von Zuwanderern. Behörde für Soziales, Familie, Gesundheit und Verbraucherschutz.
    • Granato, N. und Kalter, F. (2001): „Die Persistenz ethnischer Ungleichheit auf dem deutschen Arbeitsmarkt. Diskriminierung oder Unterinvestition in Humankapital?“ Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 53: 497 - 520.
    • Haas, A. und Damelang, A. (2007): „Labour market entry of migrants in Germany – Does cultural diversity matter?“ IAB Discussion Paper 18/2007.
    • KGst (2006): „Integrationsmonitoring.“ Materialien Nr. 2/2006, Köln.
    • Korte, H. (1987): Eine Gesellschaft im Aufbruch. Die Bundesrepublik Deutschland in den sechziger Jahren. Frankfurt a. M.
    • Landeshauptstadt München (2006): Grundsätze und Strukturen der Integrationspolitik der Landeshauptstadt München. Stelle für interkulturelle Arbeit, Sozialreferat.
    • Landeshauptstadt Stuttgart (2001): Ein Bündnis für Integration. Grundlagen einer Integrationspolitik in der Landeshauptstadt Stuttgart. Staatsabteilung für Integrationspolitik.
    • Landeshauptstadt Stuttgart (2007): Stuttgarter Bündnis für Integration. Weiterentwicklung 2007. Staatsabteilung für Integrationspolitik.
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Migration Research Group
Netzwerk Migration in Europa e.V.
bpb - Bundeszentrale für politische Bildung