Irland

HintergrundinformationenHauptstadt: Dublin
Sprachen: Englisch, Irisch
Fläche: 69 825 km2
Bevölkerungszahl (2006): 4 239 848
Bevölkerungsdichte (2006): 60 Einwohner pro km2
Bevölkerungswachstum (2002-2006): 8,2 %
Anteil der im Ausland Geborenen an der Gesamtbevölkerung (2006): 15 %
Anteil der ausländischen Staatsangehörigen (2006): 11 %
Erwerbsquote (Dezember, 2009): 62,5 %
Arbeitslosenquote (Dezember, 2009): 12,5 %
Religionen (2006): 87 % römisch-katholisch, 3 % Church of Ireland (inkl. Protestanten), 1 % muslimisch, 9 % andere

Irland zeichnete sich lange durch eine schrumpfende Bevölkerung und hohe Auswanderungsquoten aus, doch in den letzten zwei Jahrzehnten hat sich die Situation drastisch gewandelt: Starkes wirtschaftliches Wachstum brachte deutlich mehr Einwanderer ins Land. Anfangs bestanden die Zuwanderungsströme hauptsächlich aus irischen Rückkehrern, doch ab 2000 kam erstmals auch eine nennenswerte Anzahl von Nicht-EU-Staatsbürgern ins Land – hauptsächlich, um Arbeit zu suchen, aber auch, um Asyl zu beantragen. Das Ausmaß dieser Entwicklung setzte die politischen Entscheidungsträger unter Druck, und häufig waren ihre Antworten übereilt. So wurde als Erstes die Asylpolitik vorangetrieben. Bis heute basiert die irische Einwanderungspolitik zum Großteil auf Behördenentscheidungen anstatt auf Gesetzen. Versuche, Irlands Einwanderungs- und Asylpolitik durch ein neues Gesetz umfassend zu kodifizieren (Immigration, Residence and Protection Bill), scheiterten bisher an wiederholten Verzögerungen bei der Verabschiedung des Gesetzes.

In vielerlei Hinsicht ist Irland heute in eine neue Phase seiner Einwanderungsgeschichte übergegangen. Wegen des starken wirtschaftlichen Rückgangs ist die Zuwanderung seit 2007 erheblich gesunken, und Irland könnte sogar bald wieder mehr Auswanderer als Einwanderer verzeichnen. Es bleibt abzuwarten, ob bereits zugewanderte Arbeitskräfte in ihre Heimatländer zurückkehren, aber wahrscheinlich werden einige bleiben. Zwar haben Migranten nach kurzem Aufenthalt in Irland keinen Anspruch auf Sozialleistungen, doch entsteht schon durch diejenigen, denen staatliche Unterstützung zusteht, eine nicht zu unterschätzende Belastung des staatlichen Sozialsystems. Insofern ist es angesichts der schnellen Veränderung der Bevölkerungszusammensetzung vielleicht sogar überraschend, dass Irland noch keine ernst zu nehmenden Integrationsprobleme hat. Die Erfahrung in anderen Ländern zeigt jedoch, dass es zu Spannungen kommen kann, wenn der Wettbewerb um Arbeitsplätze zunimmt. Diese Situation könnte zusätzlich dadurch erschwert werden, dass Irlands Integrationspolitik nach wie vor kaum entwickelt ist.

Historische Entwicklung der Migration

In großen Teilen seiner Geschichte war Irland ein Auswanderungsland. So lebten 1841 auf dem heutigen Gebiet der Republik Irland mehr als 6,5 Millionen Menschen. Bis 1901 ging die Bevölkerung auf 3,25 Millionen zurück, hauptsächlich wegen der Auswanderungen und Todesfälle infolge der großen Hungersnot (Great Famine) von 1847. Die Bevölkerung schrumpfte weiter, allerdings nicht mehr so schnell, und 1961 wurde mit 2 818 000 Menschen der niedrigste Stand der Geschichte erreicht. Die Mehrheit der Auswanderer, die Irland im 19. Jahrhundert und zu Beginn des 20. Jahrhunderts verließen, ging nach Nordamerika. Mit dem Beginn der Großen Depression in den 1930er-Jahren brachen diese Auswanderungsströme abrupt ab. Seitdem reisten die meisten irischen Auswanderer in das Vereinigte Königreich aus, besonders während des Zweiten Weltkriegs und direkt danach, da viele Iren im Rahmen der britischen Kriegsführung und des folgenden Wiederaufbaus Arbeit fanden. Schätzungen zufolge emigrierten zwischen 1946 und 1951 fast 83 Prozent der irischen Auswanderer in das Vereinigte Königreich.

Während der 1960er-Jahre verlangsamte steigendes Wirtschaftswachstum in Irland das Tempo der Auswanderung, und die Bevölkerungszahl stieg wieder an. Die 1970er-Jahre waren insofern bemerkenswert, da die Zahl der Einwanderer erstmals die der Auswanderer überstieg,1 jedoch hielt diese Tendenz nicht an: Die schwache Weltwirtschaftslage zu Beginn der 1980er-Jahre machte der irischen Wirtschaft schwer zu schaffen. Das Ergebnis war eine Rezession, die bis weit in die zweite Hälfte der 1980er hinein anhielt. Bis 1986 war die Arbeitslosenquote in Irland auf über 17 Prozent angestiegen und war damit bedeutend höher als im Vereinigten Königreich – ein Missverhältnis, das zu massiver Auswanderung führte. Der Wanderungssaldo betrug 1988/89 45 000 Menschen – 1,3 Prozent der damaligen Bevölkerung.2

Abbildung 1 zeigt, dass die 1990er-Jahre eine neue Phase der irischen Migrationsgeschichte einläuteten. Abwanderung und Zuwanderung waren mehr oder weniger ausgeglichen. Um 1996 herum nahm die Zuwanderung aber rapide zu, da Irland ein noch nie da gewesenes wirtschaftliches Wachstum erlebte. Dieser Boom, durch den Irland als „Keltischer Tiger“ bekannt wurde, erklärt sich durch eine Reihe lang- und kurzfristiger Faktoren: Zu den langfristigen, die seit damals Wirkung zeigten, gehörten der schrittweise Abbau der Außenhandelsbarrieren, die Förderung von ausländischen Direktinvestitionen, die Einführung kostenloser sekundärer Schulbildung im Jahr 1967 und der Beitritt Irlands zur Europäischen Gemeinschaft 1973. Zu den kurzfristigen Faktoren zählte insbesondere der Beitritt zur Europäischen Währungsgemeinschaft (EWG) in den 1990er-Jahren. Investitionen in die Bildung hatten zu einer großen Zahl hoch qualifizierter irischer Absolventen geführt, die vom Wachstum der Informationstechnologie, der pharmazeutischen, medizinischen und anderer Branchen in Irland und im Ausland profitieren konnten. Die Beschäftigung nahm zwischen 1996 und 2001 fast um 30 Prozent zu, und es kam zu einem weit verbreiteten Mangel an Arbeitskräften, der viele Zuwanderer anzog.3

Generell lässt sich die neueste Migrationsgeschichte Irlands ab den 1990er-Jahren in vier Phasen unterteilen:

  • Ab Mitte der 1990er- bis Anfang der 2000er-Jahre führte wirtschaftliches Wachstum zu steigender Zuwanderung meist irischer Rückkehrer. Die Zahl der Asylbewerber stieg ebenfalls drastisch an.
  • Zwischen 2002 und 2004 wurden neue Höchstwerte bei der Zuwanderung von Nicht-EU-Einwanderern und der Zahl der Asylanträge erreicht. Nach einem Höchststand im Jahr 2002 fiel die Zahl der Asylanträge schnell und stabilisierte sich ab 2004 auf einem deutlich niedrigeren Niveau.
  • Nach der Erweiterung der EU im Mai 2004 verwandelte sich ein Großteil der Nicht-EU-Zuwandererströme in EU-Zuwandererströme. Ein neues Rekordhoch bei der Gesamtimmigration wurde durch die neuen EU-Mitgliedsländer erreicht.
  • Seit 2007/2008 ist die Nettozuwanderung geringer, aber nach wie vor bedeutend. Der Rückgang liegt hauptsächlich an der wirtschaftlichen Rezession und der damit verbundenen niedrigeren Zuwanderung aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten.

Einwanderer nach Staatsangehörigkeit

Die verschiedenen Phasen der Zuwanderung nach Irland in den letzten Jahren sind stark mit bestimmten Staatsangehörigkeiten verbunden. Ende der 80er-Jahre waren 65 Prozent der Einwanderer, die nach Irland kamen, irische Rückkehrer. Während der 1990er- und 2000er-Jahre fiel der Anteil der irischen Rückkehrer beträchtlich, so dass sie zwischen 2006 und 2008 irische Einwanderer nur noch 18 Prozent der Einwanderungsströme ausmachten. Während der Anteil der irischen Rückkehrer abnahm, begann die Zuwanderung aus Nicht-EU-Staaten zu dominieren: Zwischen 2001 und 2004 machte sie mehr als die Hälfte aller nicht-irischen Einwanderer nach Irland aus.

Seit dem EU-Beitritt zehn neuer Mitgliedsstaaten 20044 und zwei weiterer Staaten 2007 hat Irland eine noch nie da gewesene Nettozuwanderung erlebt. Staatsbürger der neuen EU-Mitgliedsstaaten haben die Zuwanderungsströme stark geprägt: Zwischen 2005 und 2008 waren im Durchschnitt 44 Prozent aller Zuwanderer und 54 Prozent der nicht-irischen Zuwanderer Staatsangehörige der 2004 beigetretenen EU-Länder oder Rumäniens und Bulgariens, die 2007 beitraten. Abbildung 2 zeigt die Zusammensetzung der Zuwanderungsströme zwischen 1998 und 2008 nach Staatsangehörigkeit. Staatsangehörige der neuen EU-Mitgliedsstaaten anstelle von irischen Rückkehrern prägen nun deutlich die Zuwanderung.

Die Einwandererbevölkerung in Irland

Die Volkszählung 2006 lieferte viele zuvor nicht verfügbare Informationen über ausländische Staatsbürger, die in Irland ansässig sind. Das betrifft alle, die sich faktisch in der Nacht der Volkszählung in Irland aufhielten sowie diejenigen, die sich üblicherweise im Land aufhalten und nur für einen Zeitraum von weniger als drei Monaten abwesend waren. Der Anteil der Personen ohne irische Staatsangehörigkeit stieg beträchtlich von sechs auf zehn Prozent.

Den wichtigsten Anstieg verzeichnete die Gruppe der EU-Bürger, die 2002 2,5 Prozent ausmachte und 2006 sieben Prozent. In Übereinstimmung mit den jüngsten Tendenzen bei der Zuwanderung erklärt sich dieser Anstieg hauptsächlich durch Zuwanderung aus den zehn neuen EU-Mitgliedsstaaten, die 2004 beitraten: 120 500 Menschen oder fast drei Prozent der Gesamtbevölkerung, die am Abend der Volkszählung erfasst wurden, waren Staatsbürger eines der zehn neuen Mitgliedsstaaten.5

Die Mehrheit der in Irland ansässigen ausländischen Staatsbürger (52 Prozent) ist zwischen 22 und 44 Jahre alt. Auch die Altersgruppe der 15- bis 24-Jährigen ist bei ausländischen Staatsangehörigen im Vergleich zu Iren leicht überrepräsentiert (18 Prozent gegenüber 15 Prozent). Die Volkszählung von 2006 zeigt, dass Irland nach wie vor ein ethnisch recht homogenes Land ist: Fast 95 Prozent derjenigen, die ihre Staatsangehörigkeit angaben, deklarierten ihre Ethnizität als „weiß“. „Schwarz“, „asiatisch“ oder „andere Ethnizität“ kamen jeweils nur auf ein Prozent. Irische Staatsangehörige bezeichneten sich sogar zu 98 Prozent als „weiß“, während ausländische Staatsangehörige dies zu 71 Prozent angaben.

Die überwiegende Mehrheit der ausländischen Staatsbürger in Irland besteht aus Einwanderern der ersten Generation, das heißt sie wurden außerhalb Irlands geboren. Die Bevölkerungszählung 2006 zeigte, dass nur fünf Prozent der ausländischen Staatsbürger in Irland geboren wurden.

Irland ist auch religiös recht homogen: Die überwiegende Mehrheit der erfassten irischen Staatsangehörigen bezeichnete sich selbst als katholisch. Bei ausländischen Staatsbürgern gibt es größere religiöse Heterogenität: Nur knapp über die Hälfte ist katholisch, elf Prozent gehören der Church of Ireland an, sind Protestanten, Presbyterianer oder Methodisten, und fünf Prozent sind Muslime. Bei ausländischen Staatsangehörigen ist auch der Prozentsatz deutlich höher, der keine Religionszugehörigkeit angibt (16 Prozent gegenüber drei Prozent bei irischen Staatsangehörigen).

Die Entwicklung der irischen Migrationspolitik

Die gegenwärtige irische Migrationspolitik wurde größtenteils in den letzten zwei Jahrzehnten entwickelt. Der jüngste Zuwanderungsanstieg in Irland war durch Migranten geprägt, die Lücken auf dem Arbeitsmarkt füllten. Viele Entwicklungen in der Einwanderungspolitik beziehen sich daher auf die Arbeitsmigration, aber auch politische Entwicklungen im Hinblick auf das Asylrecht, die Staatsbürgerschaft und Zuwanderung allgemein werden im Folgenden vorgestellt.

Arbeitsmigrationspolitik
Alle Staatsbürger des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR)6 dürfen nach Irland einwandern, um dort ohne jegliche Auflagen zu arbeiten. Die gesteuerte Arbeitsmigrationspolitik bezieht sich daher auf Arbeitskräfte, die von außerhalb des EWR kommen. Der Migrationsforscher Ruhs charakterisierte das irische Arbeitserlaubnissystem vor 2003 als laissez-faire, da es von den Arbeitgebern dominiert wurde und beinahe ohne staatliche Eingriffe auskam.7

Die Zahl der erteilten Arbeitsgenehmigungen an Nicht-EWR-Staatsbürger nahm zwischen 1999 und 2003 von 6 262 auf 47 551 drastisch zu – ein mehr als siebenfacher Anstieg (siehe Abbildung 3). Die meisten dieser Genehmigungen wurden für gering qualifizierte Arbeit in Branchen wie der Gastronomie oder anderen Dienstleistungen und der Landwirtschaft ausgestellt. Ein System für die Erteilung von Arbeitsvisa und Arbeitserlaubnissen wurde 2000 eingeführt, um die Anwerbung von hoch qualifizierten Nicht-EU-Staatsbürgern zu erleichtern, insbesondere im Bereich der Informations- und Computertechnologie, von qualifiziertem Baupersonal sowie im Bereich der Medizin, Gesundheit und Pflege.

Da die Zahl der Einwanderer nach Irland stieg, versuchte die Regierung, mehr Kontrolle über die Erteilung von Arbeitsgenehmigungen zu gewinnen. Ab Januar 2002 mussten Arbeitgeber beweisen, dass sie für eine ausgeschriebene Arbeitsstelle keine geeigneten Arbeitskräfte in Irland finden konnten, bevor sie dafür einen Antrag auf eine Arbeitsgenehmigung stellen durften – zuvor war dies freiwillig gewesen. Im April 2003 wurde mit der Verabschiedung des Arbeitserlaubnisgesetzes (Employment Permits Act 2003) ein wichtiger Schritt in Richtung einer stärker eingreifenden Arbeitsmigrationspolitik unternommen, der das Arbeitsgenehmigungssystem erstmals auf eine gesetzliche Basis stellte. Das Gesetz sollte hauptsächlich den ab Mai 2004 erwarteten Zugang von Staatsbürgern der neuen EU-Mitgliedsstaaten zum irischen Arbeitsmarkt regeln, indem es die Möglichkeit einführte, auch EU-Bürger bei gravierenden Ungleichgewichten auf dem Arbeitsmarkt in die Arbeitserlaubnispflicht einzubeziehen. Während Irland sich den EU-Arbeitnehmern öffnete, wurden gleichzeitig die Bedingungen für Nicht-EU-Staatsbürger restriktiver. Die Regierung fing an, eine Politik zu verfolgen, nach der alle Arbeitskräfte außer Hochqualifizierten und anderen Spezialisten innerhalb des EWR angeworben werden sollten. Die Auswirkung dieser Politik spiegelt sich deutlich im Rückgang der erteilten Arbeitsgenehmigungen nach 2004 wider.

Die EU-Erweiterung 2004 kennzeichnet den Beginn einer Phase von bisher ungekannten Zuwanderungsquoten. Außer Irland haben nur das Vereinigte Königreich und Schweden den Staatsbürgern aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten sofort bei EU-Beitritt uneingeschränkten Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt gewährt; alle anderen EU-Staaten erließen Beschränkungen. Staatsbürger der neuen EU-Mitgliedstaaten hatten seit Mai 2004 uneingeschränkten Zugang zum irischen Arbeitsmarkt. Jedoch wurde die irische Sozialgesetzgebung vor der Erweiterung geändert, um die Leistungsgewährung von einem ständigen Wohnsitz in Irland abhängig zu machen.

Staatsangehörige der zehn neuen Mitgliedsstaaten, vor allem aus Polen, stellten über 40 Prozent aller Zuwanderer seit 2005 (siehe Abbildung 2). Teilweise in Reaktion auf das Ausmaß dieser Zuwanderung wollte die irische Regierung die Nicht-EWR-Arbeitsmigration stärker steuern. Im Januar 2007 wurde ein neues Arbeitsgenehmigungssystem mit dem Ziel verabschiedet, die Erteilung von Genehmigungen für gering qualifizierte Arbeit noch weiter zu beschränken, während gleichzeitig versucht wurde, Irland attraktiver für Hochqualifizierte aus Nicht-EWR-Ländern zu machen. Das neue System umfasst drei Kernelemente:

  1. Eine Art Green Card gibt es für jede Stelle mit einem Jahresgehalt von 60 000 Euro und mehr in allen Branchen. Für eine begrenzte Liste von Berufen im Gesundheitssektor, der Informationstechnologie und im Finanz- und Industriebereich, in denen Qualifikationsengpässe festgestellt wurden, gibt es schon ab einem Jahresgehalt von 30 000 Euro eine Greencard.
  2. Im Einkommensbereich unter 30 000 Euro gibt es eine sehr eng begrenzte Liste von Mangelberufen, bei denen ein Arbeitsgenehmigungsverfahren durchgeführt wird. Hier geht es eher um Arbeitskräfteengpässe als um Qualifikationsengpässe. Genehmigungen werden zurzeit hauptsächlich in der Gastronomie, im Gesundheits- und Pflegesektor sowie anderen Dienstleistungsbereichen erteilt.
  3. Ein Transfersystem innerhalb von Unternehmen für vorübergehenden, transnationalen Managementtransfer wurde eingerichtet.

Die Zuwanderung verlangsamte sich 2008 infolge des wirtschaftlichen Rückgangs, aber eine große Zahl von Staatsbürgern aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten wanderten weiterhin nach Irland ein (ungefähr 34 000 zwischen April 2007 und April 2008). Im Kontext der gegenwärtigen Wirtschaftskrise bemüht sich die Politik, gering qualifizierte Arbeitsmigration noch stärker zu steuern. Es ist bezeichnend, dass Irland sich entschieden hat, von Rumänen und Bulgaren auch nach dem EU-Beitritt ihrer Herkunftsländer 2007 eine Arbeitsgenehmigung zu verlangen. Zusätzlich wurde im Juni 2009 das Arbeitsgenehmigungssystem weiter verschärft: Für Arbeitsplätze mit einem Jahresgehalt unter 30 000 Euro werden keine neuen Genehmigungen erteilt. Zudem wurde der Zeitraum verlängert, während dessen eine Stelle innerhalb des EWR ausgeschrieben sein muss, bevor ein Antrag auf die Erteilung einer Arbeitserlaubnis für Nicht-EWR-Staatsbürger gestellt werden darf. Außerdem müssen sich nun auch die Ehepartner und Familienangehörigen von Besitzern einer Arbeitserlaubnis dieser Überprüfung in Bezug auf die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes stellen.

Asylpolitik
Die Zahl der Asylanträge in Irland war vor Mitte der 1990er-Jahre sehr niedrig: Nur 39 Anträge wurden 1992 gestellt. 2000 erreichte die Zahl der Antragsteller fast 11 000, nach einem mehr als neunfachen Anstieg gegenüber 1996 (1 200 Anträge). Ein Höchstwert wurde 2002 mit 11 600 Asylbewerbungen verzeichnet (siehe Abbildung 4). Das Ausmaß dieser Zuwächse überraschte die irische Politik. Die Politiker taten sich schwer, ein vollkommen neues Asylsystem in einer Zeit rasch wachsender Anforderungen zu entwickeln. Ab 2002 sank die Zahl der Asylbewerber und lag seit 2005 recht stabil bei ungefähr 4 000 bis 5 000 im Jahr.

Die Asylbewerber werden in Tabelle 1 nach Staatsangehörigkeit aufgeschlüsselt. Ein Großteil der Bewerber waren über die Jahre Nigerianer und Rumänen, auch wenn die Zahl der Anträge von rumänischen Staatsbürgern nach dem EU-Beitritt 2008 abnahm.

Sowohl die Zahl der neuen Asylanträge als auch die Anzahl von Zuwanderern aus Nicht-EWR-Ländern erreichte etwa 2002 ihren Höhepunkt. Die Zahl der Asylanträge stieg von einem sehr niedrigen Niveau aus besonders plötzlich an. Die notwendigen Strukturen, um Asylanträge zu bearbeiten, wurden in großer Eile geschaffen. Das Flüchtlingsgesetz von 1996 (Refugee Act 1996), das im Jahr 2000 in Kraft trat, führte den Beauftragten für Flüchtlingsanträge (Office of the Refugee Applications Commissioner, ORAC) als ein per Gesetz unabhängiges Organ ein, das Asylanträge in erster Instanz beurteilt. Der ORAC ist auch dafür verantwortlich, Anträge auf Familienzusammenführung zu beurteilen, die Flüchtlinge stellen. Er leitet seine Empfehlungen anschließend an das Büro des Justizministers (Minister for Justice, Equality and Law Reform) weiter, der die endgültige Entscheidung trifft. Ein Flüchtlingsberufungsgericht (Refugee Appeals Tribunal) wurde im Zuge dieser Gesetzgebung ebenfalls geschaffen. Es ist verantwortlich für Berufungsanträge von abgelehnten Bewerbern.

Das Zuwanderungs-, Aufenthalts- und Schutzgesetz 2008 (Immigration, Residence and Protection Bill 2008) ist 2010 in Kraft getreten. Mit seinem Inkrafttreten wird ein einziger Verfahrensweg eingeführt. Antragsteller müssen alle Gründe, wegen denen sie in Irland bleiben wollen, von Beginn an darlegen. Dann wird in einem einzigen Vorgang geprüft, ob ihnen Asyl oder anderweitiger (subsidiärer) Schutz zusteht.

Allgemeine Einwanderungspolitik
In den späten 1990ern und Anfang der 2000er-Jahre ging die Regierung bewusst zuerst die Asylsituation an, und Entwicklungen im Bereich der Einwanderungspolitik gerieten in den Hintergrund.

Die Gesetzgebung hinsichtlich anderer Zuwanderungsströme ist in Irland nur wenig ausgearbeitet. Mit Ausnahme der anerkannten Flüchtlinge können Staatsbürger aus Nicht-EU-Ländern einen Antrag auf Familienzusammenführung nur im Rahmen von Verwaltungsvorschriften stellen, was zu einem Mangel an Transparenz bei den Entscheidungen führt. Nichtregierungsorganisationen, die mit Einwanderern in Irland zusammenarbeiten, haben dafür plädiert, ein gesetzlich geregeltes System zur Familienzusammenführung zu entwerfen, das nachvollziehbare Berufungsmöglichkeiten beinhaltet.8

Im Hinblick auf internationale Studenten hat Irland einen recht liberalen Ansatz gewählt, da es Studenten aus Nicht-EWR-Ländern erlaubt, ohne Arbeitsgenehmigung während des Semesters bis zu 20 Stunden pro Woche und während der Semesterferien Vollzeit zu arbeiten. Es gibt jedoch Anzeichen dafür, dass mit dieser Regelung Missbrauch getrieben wird, und kürzlich wurden Beschränkungen eingeführt, die weiter unten im Kontext der irregulären Zuwanderung besprochen werden.

Die irische Migrationspolitik ist stark durch die gemeinsame Reisezone (Common Travel Area) mit dem Vereinigten Königreich beeinflusst.9 Anders als die 25 anderen EU-Mitgliedsstaaten sind Irland und das Vereinigte Königreich keine „Schengenstaaten“ und haben sich dafür entschieden, Grenzkontrollen gegenüber den restlichen EU-Staaten beizubehalten. Nur Irland, das Vereinigte Königreich und Dänemark dürfen von rechtlichen Instrumenten der EU hinsichtlich der Einwanderung und des Asyls abweichen. Während Irland einige asylbezogene Instrumente übernommen hat, ist dies hinsichtlich der einwanderungsbezogenen Instrumente nicht der Fall.10 Wenn das Einwanderungs-, Aufenthalts-, und Schutzgesetz von 2008 in Kraft tritt, würde dies einen Großteil der irischen Migrationspolitik erstmals gesetzlich verankern.

Die Fähigkeit eines Staates, Zuwanderung zu steuern, ist im Kontext massiver Einwanderung aus anderen EU-Staaten reduziert. Wie oben angeführt, ist die Arbeitszuwanderung aus Nicht-EWR-Staaten nach Irland mittlerweile recht begrenzt. Diese Tendenz wird sich voraussichtlich fortsetzen, wenn Irland weiterhin darauf setzt, gering qualifizierte Stellen mit Arbeitskräften aus einer erweiterten EU zu besetzen und gleichzeitig aus dem Rest der Welt nur Hochqualifizierte anzuziehen.

Einbürgerungspolitik
In den letzten Jahren gab es wichtige Entwicklungen in Bezug auf nicht-irische Staatsbürger und die irische Staatsangehörigkeit. Wie die USA und anders als jeder andere europäische Staat hat Irland bis 2005 jedem die Staatsbürgerschaft erteilt, der auf seinem Staatsboden geboren wurde (das jus-soli-Prinzip). In der Praxis konnten dann die nicht-irischen Eltern eines in Irland geborenen Kindes eine Aufenthaltsgenehmigung beantragen, da ihr Kind automatisch irischer Staatsbürger war. Dies führte zu Befürchtungen, ausländische Staatsbürger, insbesondere Asylbewerber, könnten nach Irland reisen und Kinder bekommen, um diesen Status zu erwerben. Nach einer Volksbefragung 2004 und einer anschließenden Verfassungsänderung wurden Änderungen in den Einbürgerungsbestimmungen umgesetzt. Diese hatten zur Folge, dass ein nach dem 1. Januar 2005 in Irland geborenes Kind ausländischer Eltern nicht mehr automatisch ein Anrecht auf die irische Staatsbürgerschaft hat, wenn sich nicht mindestens ein Elternteil für mindestens drei der vier Jahre vor der Geburt des Kindes legal in Irland aufgehalten hat. Dabei wird die Zeit als Asylbewerber/in oder Student/in in Irland nicht angerechnet.

Die Anträge vieler ausländischer Eltern, die aufgrund ihres irischen Kindes eine Aufenthaltserlaubnis beantragt hatten, wurden ab 2003 vorübergehend nicht bearbeitet. Im Januar 2005 forderte das Justizministerium (Department of Justice, Equality and Law Reform) diese Familien dazu auf, einen Antrag im Rahmen des „Programms für in Irland geborene Kinder 2005“ zu stellen (Irish-Born Child 2005, IBC/05). Von den beinahe 18 000 Anträgen im Rahmen dieses Programms wurden fast 16 700 bewilligt. Möglichkeiten der Aufenthaltsverlängerung wurden geschaffen, und nach fünf Jahren legalen Aufenthalts werden die betroffenen Familien die irische Staatsbürgerschaft beantragen können.

Alle ausländischen Staatsbürger in Irland können einen Einbürgerungsantrag stellen. Neben verschiedenen anderen Voraussetzungen müssen Antragsteller beweisen, dass sie ein Jahr vor dem Antrag ohne Unterbrechung in Irland gelebt und sich während mindestens vier der acht vorhergehenden Jahre in Irland aufgehalten haben. Insgesamt müssen sie also fünf der neun Jahre vor Antragstellung in Irland gelebt haben. Dabei liegt es allein im Ermessen des Justizministers, ob die Einbürgerung bewilligt wird oder nicht. Das System weist bedeutende Arbeitsrückstände auf: Im Durchschnitt dauert es 23 Monate, bis über einen Antrag entschieden wird. Für die Ehegatten von irischen Staatsbürgern sind die Bedingungen hinsichtlich der Aufenthaltsdauer weniger streng, aber ein absolutes Anrecht auf irische Staatsbürgerschaft durch Eheschließung wurde abgeschafft.

Irreguläre Einwanderung

Es ist wenig über das Ausmaß irregulärer Einwanderung nach Irland bekannt, aber da das Land nur eine einzige Landgrenze mit Nordirland hat, das zum Vereinigten Königreich gehört, ist es wahrscheinlich, dass irreguläre Einwanderung seltener vorkommt als in anderen Ländern.

Jüngste politische Reaktionen auf irreguläre Einwanderung haben sich auf Studenten und Arbeitsmigranten konzentriert. Wie oben beschrieben, dürfen Studenten aus Nicht-EWR-Ländern in Irland ohne Arbeitserlaubnis im Semester bis zu 20 Stunden pro Woche und in den Semesterferien Vollzeit arbeiten. Die Sorge besteht, dass dieses System missbraucht wird, indem manche Studenten länger arbeiten als erlaubt und andere nur arbeiten, aber überhaupt nicht studieren. 2004 wurden Beschränkungen eingeführt, um Schein-Sprachschulen entgegenzuwirken, die irreguläre Arbeitszuwanderung ermöglicht hatten. Seitdem dürfen nur noch Studenten arbeiten, die Kurse von mindestens einjähriger Dauer besuchen, die zu einem vom Bildungsministerium anerkannten Abschluss führen. Jedoch wurde das Problem noch nicht vollständig gelöst, und wahrscheinlich wird zukünftig eine Arbeitserlaubnispflicht für Studenten eingeführt, die neben ihrem Studium arbeiten wollen.11

Die Ausbeutung von Zuwanderern ist ein anhaltendes Problem. Insbesondere zwischen 2005 und 2006 gab es Bedenken, dass schlecht bezahlte Zuwanderer irische Arbeitnehmer ersetzen könnten. Zwei Fälle, in welche die Unternehmen GAMA und Irish Ferries involviert waren, erregten besonders viel Aufmerksamkeit und führten zu hitzigen Debatten und in deren Folge zu strengeren Regelungen.12 Seitdem wurde eine nationale Arbeitsrechtbehörde (National Employment Rights Authority, NERA) eingerichtet und beauftragt, für die Einhaltung des Arbeitsrechts und der Arbeitsnormen auf dem gesamten Arbeitsmarkt zu sorgen, mit besonderem Augenmerk auf die Rechte der Arbeitsmigranten. Der Arbeitserlaubniserlass 2006 verbesserte in dieser Hinsicht manches, indem er bestimmte, dass Arbeitserlaubnisse an die Arbeitnehmer und nicht an den Arbeitgeber zu erteilen seien. Zudem führt die Arbeitserlaubnis gewisse Rechte und Ansprüche des betroffenen Arbeitnehmers auf. Der Erlass verbietet, dass Arbeitgeber die persönlichen Dokumente von Arbeitnehmern einbehalten.

Offizielle Daten über das Ausmaß von Menschenhandel nach Irland existieren zwar nicht, jedoch gab es diesbezüglich vor Kurzem eine Reihe von wichtigen Entwicklungen. Im Juni 2008 trat das Gesetz gegen Menschenhandel in Kraft (Criminal Law Human Trafficking Act 2008). Dies war das erste speziell auf die Bekämpfung von Menschenhandel ausgerichtete Gesetz in Irland seit dem Kinderhandel- und Pornographiegesetz von 1998. Zudem wurde 2009 ein nationaler Aktionsplan gegen Menschenhandel veröffentlicht.

Integrationsfragen

Offensichtlich hat sich Irlands Bevölkerungszusammensetzung in den letzten 15 Jahren bedeutend verändert, jedoch ist die Integrationspolitik nach wie vor nur rudimentär ausgebildet. Bis 2007 bezog sich die einzige offizielle Integrationspolitik auf die Anerkennung von Flüchtlingen. In Bezug auf die Arbeitsmigranten herrschte die Annahme vor, dass sie irgendwann in ihre Heimat zurückkehren würden. 2007 wurde das Amt des Ministers für Integration (Office of the Minister for Integration OMI) geschaffen, zu dessen Aufgaben es gehört, die Integrationspolitik zu entwickeln. Auch auf Seiten des Gesetzgebers wird zunehmend anerkannt, dass manche Zuwanderer in Irland bleiben werden – beispielsweise durch die vorgeschlagene Einführung eines neuen, erstmals gesetzlich verankerten Langzeitaufenthaltsstatus im Entwurf des Zuwanderungs-, Aufenthalts-, und Schutzgesetzes.

Trotz der rasanten Veränderungen in den letzten Jahren und des Fehlens einer Integrationspolitik hat Irland bisher keine ernst zu nehmenden Spannungen zwischen Iren und Zuwanderern erlebt. Neuere Forschungen weisen jedoch auf Ungleichheiten in Irland hin, welche die Situation schnell destabilisieren könnten, wenn ihnen nicht entgegengewirkt wird. Zum Beispiel zeigten Barrett et al., dass Irlands Zuwanderer insgesamt im Vergleich zu den Iren eine hoch gebildete Gruppe darstellen, aber nicht alle Einwanderer in Beschäftigungen tätig sind, die ihrem Bildungsniveau entsprechen.13 Dafür werden folgende Erklärungen in Betracht gezogen: Zuwanderern mit geringer Aufenthaltsdauer könnte das Wissen um den örtlichen Arbeitsmarkt fehlen, sodass sie anfangs auch Arbeit annehmen, die unter ihrem Qualifikationsniveau liegt, während sie nach besserer Beschäftigung suchen. Die Tatsache, dass Zuwanderer, die aus dem Vereinigten Königreich und den USA nach Irland eingewandert sind, keine Beschäftigungsnachteile erleben, legt den Verdacht nahe, dass die Beschäftigungsbenachteiligung mit mangelnden englischen Sprachkenntnissen zusammenhängt. McGinnity et al. fanden heraus, dass fast zwei Drittel der Zuwanderer mit Arbeitserlaubnis sich für überqualifiziert für ihren aktuellen Beruf hielten.14

Barrett und Duffy nahmen an, dass Zuwanderer, die vor 2004 ankamen, irregulär gearbeitet haben könnten – viele der Zuwanderer vor 2004 waren keine EU-Staatsbürger und hatten daher kein volles Arbeitsrecht.15 Es könnte für sie nun schwierig sein, aus einer schwachen Arbeitsmarktsituation auszubrechen. Forschung im Hinblick auf die Gehälter wurde ebenfalls durchgeführt: Barrett und McCarthy fanden für das Jahr 2005 heraus, dass Einwanderer 15 Prozent weniger verdienten als vergleichbare irische Arbeitnehmer.16 Für Einwanderer aus nicht-englischsprachigen Ländern betrug der Gehaltsunterschied 20 Prozent und für Einwanderer aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten lag er bei 32 Prozent.

Die erste Stellungnahme hinsichtlich der zukünftigen Ausrichtung der irischen Migrationspolitik wurde vom Amt des Integrationsministers im Mai 2008 veröffentlicht. Bisher waren die Folgen dieser politischen Äußerung begrenzt, und es ist unwahrscheinlich, dass sich daran im Kontext allgemeiner Haushaltskürzungen in absehbarer Zukunft viel ändern wird.

Irland hat eine relativ ausgeprägte Gesetzgebung gegen Diskriminierung auf der Grundlage des Ehestands17, des Familienstands18 der sexuellen Orientierung, Religion, Alter, Behinderung, Ethnizität oder Zugehörigkeit zur Traveller Community19. Untersuchungen zeigen jedoch, dass trotz dieser Vorschriften Einwanderer in Irland Diskriminierungen ausgesetzt sind. Russell et al. fanden heraus, dass 31 Prozent der Personen mit „schwarzer“, „asiatischer“ oder „anderer“ Ethnizität in den letzten zwei Jahren eine Form von Diskriminierung erlebt hatten, wohingegen dies nur auf 12 Prozent der Gesamtbevölkerung zutraf.20 O’Connell und McGinnity stellten fest, dass ausländische Staatsbürger mit dreimal höherer Wahrscheinlichkeit als Iren über Diskriminierung bei der Arbeitssuche berichten, die nicht durch Geschlechts-, Alters-, und Bildungsunterschiede erklärt werden können. Zudem erlebten Zuwanderer zweimal so oft Diskriminierung am Arbeitsplatz. Schwarze Befragte berichteten von größeren Schwierigkeiten bei der Arbeitssuche als jede andere Gruppe.21 McGinnity et al. zeigten, dass ein Drittel der Migranten in den letzten zwei Jahren in der Öffentlichkeit oder am Arbeitsplatz belästigt worden war.22 Ein kürzlich durchgeführtes Experiment von McGinnity et al. hat gezeigt, dass Arbeitgeber mit zweimal so großer Wahrscheinlichkeit einen Kandidaten mit irischem Namen zu einem Bewerbungsgespräch einladen als einen entsprechenden Kandidaten mit eindeutig nicht-irischem Namen.

Anders als viele andere europäische Länder erlaubt Irland Zuwanderern eine weitreichende Teilnahme am politischen Leben auf Lokalebene, und Irland gilt in dieser Hinsicht als beispielhaft.23 Alle ausländischen Staatsangehörigen, die sich in Irland aufhalten (inklusive Arbeitserlaubnisinhaber, Asylbewerber und Studenten) dürfen an Kommunalwahlen teilnehmen, wenn sie am 1. September im Jahr vor der Wahl ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Irland hatten. Kommunalwahlen finden alle fünf Jahre statt. Bei den letzten Wahlen 2009 hatten alle Parteien außer der irisch-republikanischen Partei Sinn Féin ein paar Kandidaten mit Migrationshintergrund aufgestellt. In den Wahlkreisen für den Dubliner Stadtrat (Dublin City Council) waren vier Prozent der Wahlberechtigten ausländische Staatsbürger (exklusive britische Staatsbürger).24 In Irland lebende EU-Staatsbürger dürfen auch an den Europawahlen teilnehmen.

Gegenwärtige und zukünftige Fragen

Irland erlebt zurzeit einen beträchtlichen wirtschaftlichen Rückgang. Zwischen dem ersten Quartal 2008 und dem ersten Quartal 2009 verdoppelte sich die Zahl der Arbeitslosen. Die Arbeitslosenquote im Dezember 2009 lag bei 12,5 Prozent, und es wird erwartet, dass sie während 2010 weiter stark ansteigen wird. Ausländische Staatsbürger waren von diesen Entwicklungen bisher besonders stark betroffen. Im dritten Quartal 2009 lag ihre Arbeitslosenquote bei 17,2 Prozent im Vergleich zu 11,9 Prozent für irische Staatsbürger. Branchen mit besonders starken Beschäftigungsrückgängen wie zum Beispiel Bau, Einzel- und Großhandel beschäftigen viele Zuwanderer.

Die Zahl der Arbeitslosen, die Anspruch auf Sozialleistungen haben, steigt weiter an und wird zu einer wachsenden Belastung für den Staat. Viele Einwanderer haben zwar keinen Anspruch auf Sozialleistungen, da sie keinen ständigen Wohnsitz in Irland nachweisen können, dennoch hat auch eine beträchtliche Zahl ausländischer Staatsbürger Anspruch auf Unterstützung.

Die veränderten Wirtschaftsbedingungen markieren den Beginn einer neuen Phase der irischen Migrationsgeschichte. Es ist wahrscheinlich, dass manche Einwanderer in ihre Herkunftsländer zurückkehren werden und, sollten sich die internationalen Wirtschaftsbedingungen verbessern, die irische Auswanderung wieder größere Bedeutung gewinnt. Es gibt manche Hinweise darauf, dass diese Entwicklung schon eingesetzt hat: Die Auswanderungsquote ist zwischen 2006 und 2008 um 25 Prozent gestiegen; die Nettomigration bleibt jedoch positiv. Es werden sicherlich einige Zuwanderer in Irland bleiben, um sich auf Dauer im Land niederzulassen. Für diese Gruppe gibt es einen Bedarf an einer stärker entwickelten Integrationspolitik.

Es bleibt abzuwarten, wie sich das Leben der Zuwanderer in Irland durch die Wirtschaftsrezession verändern wird. Erfahrungen in anderen Ländern lassen darauf schließen, dass Irland einer möglicherweise wachsenden Diskriminierung wachsam begegnen muss, wenn die Konkurrenz um Arbeitsplätze zunimmt. In diesem Kontext sind die Ende 2008 vorgenommenen Haushaltskürzungen in einer Reihe von staatlichen Behörden, die sich mit Gleichberechtigung, Menschenrechten und Anti-Diskriminierung befassen, besonders wenig begrüßenswert.

Endnoten:

  1. Siehe Sexton (1996).
  2. Siehe O’Connell (2008).
  3. Siehe Hughes und Quinn (2004).
  4. Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn und Zypern traten der EU 2004 bei; Bulgarien und Rumänien 2007.
  5. Siehe Quinn et al. (2007).
  6. Der EWR setzt sich zusammen aus den Ländern der EU sowie Norwegen, Island und Liechtenstein.
  7. Siehe Ruhs (2005).
  8. Siehe Immigrant Council of Ireland (2008) und Cosgrave (2006).
  9. Die gemeinsame Reisezone (Common Travel Area, CTA) ist ein Abkommen zwischen Irland und dem Vereinigten Königreich, das auch die Kanalinseln und die Isle of Man miteinschließt und dem Schengenabkommen in Kontinentaleuropa ähnlich ist.
  10. Das irische Asylgesetz basiert gegenwärtig auf dem Flüchtlingserlass 1996 (Refugee Act), der die EU-Direktive 2004/83/EC („Die Qualifikationsdirektive“) umsetzt. Andere wichtige EU-Instrumente, die das irische Asylgesetz prägen, sind die Direktive 2001/55/EC (Direktive über die Gewährung vorübergehenden Schutzes), Vorschrift (EC) No. 343/2003 („Die Dublin-Vorschrift“), Direktive 2005/85/EC („Die Prozedur-Direktive“) und Vorschrift (EC) No. 2725/2000 (EURODAC), die Irland alle angenommen hat.
  11. Am 1.September 2009 veröffentlichte das Justizministerium eine Reihe von Reformvorschlägen über die Immigration von Studenten aus Nicht-EWR-Ländern und setzte einen Prozess öffentlicher Beratungsgespräche über dieses Thema in Gang. Während keine unmittelbaren Veränderungen an der Arbeitserlaubnis folgten, wurde angemerkt, dass diese Inhalt weiterer Analysen über die Studentenimmigration sein solle. Eine aus verschiedenen Abteilungen kommende Gruppe über die Studentenimmigration soll eine separate Bewertung durchführen.
  12. Siehe Quinn (2006) für eine ausführlichere Behandlung dieser Fälle.
  13. Siehe Barrett et al. (2006).
  14. Siehe McGinnity et al. (2006).
  15. Siehe Barrett und Duffy (2008).
  16. Siehe Barrett und McCarthy (2007).
  17. „Ehestand“ bezieht sich nur auf Ehen mit legalem Status und schließt nicht notwendigerweise Kinder mit ein. Siehe auch www.equality.ie oder www.equalitytribunal.ie für weitere Informationen.
  18. „Familienstand“ bezieht sich auf Schwangerschaft oder Kinderbetreuung.
  19. Eine traditionell nomadisch lebende irische Bevölkerungsgruppe, die mit Sinti und Roma in anderen Ländern vergleichbar ist.
  20. Siehe Russell et al. (2008).
  21. Siehe O’Connell und McGinnity (2008).
  22. Siehe McGinnity et al. (2006).
  23. Siehe Niessen et al. (2007).
  24. Siehe Fanning, O’Boyle und Shaw (2009).


Die Autorin:
Emma Quinn ist Forschungsmitarbeiterin des Economic
and Social Research Institute (ESRI) und Koordinatorin des
irischen Nationalen Kontaktpunkts im Europäischen Migrationsnetzwerk (EMN).
E-Mail: emma.quinn@esri.ie

Literatur

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Internetquellen

Migration Research Group
Netzwerk Migration in Europa e.V.
bpb - Bundeszentrale für politische Bildung