Netzwerke und ihr Einfluss auf Migrationspolitik

Schlussfolgerungen aus dem rumänisch-spanischen Migrationsraum

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Immer wieder stellen Politiker fest, dass ihre Politikziele im Bereich der Migration nicht oder nur unzulänglich erreicht werden. Wissenschaftler beobachten dieses Phänomen bereits seit drei Jahrzehnten und bezeichnen es als Policy-Gap-Hypothese:¹ Durch die unzureichende Umsetzung politischer Maßnahmen oder den Versuch Wanderungsbewegungen zu kontrollieren, kommt es zu unbeabsichtigten Folgen in der Migrationspolitik- vor allem hinsichtlich niedrig qualifizierter Arbeitsmigranten.² Die Gründe finden sich in politischen, wirtschaftlichen und neuerdings vermehrt auch in sozialen Faktoren und sich vielfach bestimmt durch Migrationsnetzwerke.

So verfehlte zum Beispiel in der Bundesrepublik Deutschland der Anwerbestopp von sogenannten Gastarbeitern im Jahr 1973 nahezu gänzlich seine Wirkung. Als Politikmaßnahme vermochte er es nicht, den Bestand an Migranten zu reduzieren. Vielmehr führte die Sorge um zukünftig versperrte Einreisemöglichkeiten auf Seiten der Migranten dazu, dass diese ihren Aufenthalt verstetigten. Die humanitäre Ausrichtung der Gesetze in der BRD führte außerdem dazu, dass die Migranten auch ihre Angehörigen nachholen konnten und somit noch mehr Migranten in die BRD kamen.

Auch der Versuch der USA, mit dem Immigration Reform and Control Act (IRCA) 1986 der irregulären Einwanderung Einhalt zu gebieten, schlug weitestgehend fehl. Die Gesetzesverordnung stellte die Anwerbung von Arbeitern, die sich irregulär in den USA aufhielten, unter Strafe. Gleichzeitig legalisierte sie mittels einer Amnestie den Aufenthalt von ca. 2,7 Millionen Migranten, die nachweisen konnten, dass sie bereits für eine bestimmte Zeit in den USA gearbeitet hatten. Damit die Unternehmen, und hier insbesondere die auf billige Arbeitskräfte angewiesenen Betriebe in der Landwirtschaft, dennoch zufriedengestellt werden konnten, wurde ein Gastarbeiterprogramm für Arbeiter in der Landwirtschaft (sogenanntes H-2A-Visum) eingerichtet. Die erneute starke Zunahme irregulärer Migrationsbewegungen nach Einführung des IRCA zeigte jedoch, dass die Arbeitgebersanktionen zu unbedeutend und die Möglichkeiten der Einstellung regulärer Migranten zu kompliziert waren, um zu verhindern, dass die Arbeitgeber weiterhin irreguläre Migranten einstellten.³

Mittlerweile hat die Kluft zwischen Politikzielen und -ergebnissen jedoch eine neue Qualität erreicht, da Migrationsnetzwerke durch die neuen Möglichkeiten des internationalen Reiseverkehrs und der erleichterten internationalen Kommunikation⁴ heute noch besser als früher funktionieren. Da es sich bei diesem Phänomen meist um Migration in Wirtschaftssektoren handelt, die auf niedrig qualifizierte Arbeitskräfte angewiesen sind, liegt eine Ursache für das Auseinanderklaffen von Zielsetzung und Realität sicher in den immer noch großen Einkommensunterschieden zwischen armen und reichen Ländern auf der Welt. In den genannten Beispielfällen waren es vor allem politische und ökonomische Faktoren, die das Ergebnis der Migrationspolitik unbeabsichtigt veränderten. Mittlerweile sind es vermehrt soziale Kräfte in Form von trans- und internationalen Migrationsnetzwerken, die zu einem Scheitern der politischen Ziele beitragen. Diese Netzwerke können die Wirkung von Migrationspolitik dadurch untergraben, dass sie irreguläre Migrationsströme und Beschäftigung erleichtern, Kettenmigrationen fördern oder es Menschen ermöglichen, ihren vorübergehenden Auslandsaufenthalt zu verstetigen.

Die Wirkungskraft dieser Migrationsnetzwerke soll in diesem Dossier am Beispiel von rumänischer Migration nach Spanien aufgezeigt werden. Dargestellt wird, wie verschiedene Eigenschaften dieser Netzwerke die beabsichtigten migrationspolitischen Ziele untergraben.

Rumänische Staatsbürger sind über die letzten zehn Jahre zu einer der stärksten Migrantengruppen in Spanien geworden, obwohl es offiziell für sie bis heute noch keine Möglichkeiten des längerfristigen Aufenthalts und der Arbeitsaufnahme gibt. Die Zahl der rumänischen Migranten mit Aufenthaltsgenehmigung⁵ stieg in Spanien von knapp 11.000 im Jahr 2000 auf über 83.000 im Jahr 2004. Damit repräsentierten sie über vier Prozent aller Ausländer in Spanien - verglichen mit nur 0,17 Prozent im Jahr 1992.⁶ Im März 2008 waren dann bereits knapp 665.000 Rumänen registriert, was einem Anteil von elf Prozent entspricht. Damit stellen sie die zweitgrößte Gruppe von Ausländern nach den marokkanischen Migranten dar.⁷ Letzte verfügbare Schätzungen aus dem Jahr 2006 gingen darüber hinaus davon aus, dass sich mehr als dreimal so viele irreguläre wie registrierte Migranten in Spanien aufhielten.⁸

Netzwerke von Migranten

Migration ist immer ein hochinteraktiver sozialer Prozess. Angefangen bei Überlegungen, ob man überhaupt seinen Wohnort dauerhaft oder temporär verlagern möchte, über die tatsächliche Entscheidung in Bezug auf die Art und Weise der Migration, den Zielort und den eingeschlagenen Reiseweg, bis hin zu den Möglichkeiten, sich am Zielort in die unterschiedlichsten Bereiche zu integrieren: Immer spielen das Wissen von anderen Menschen und die Kontaktmöglichkeiten zu diesen eine große Rolle. Migrationswillige Menschen versuchen dabei, ihre bestehenden und neu zu knüpfenden Kontakte zu anderen Menschen, die migrationsrelevantes Wissen und materielle Ressourcen haben, für ihr Wanderungsvorhaben zu nutzen. Die Gesamtheit aller sozialen Beziehungen mit migrationsrelevantem Wissen wird dann als soziales Netzwerk des Migranten/ der Migrantin oder Migrantennetzwerk bezeichnet. Dieses umfasst somit nicht nur Familienangehörige und Freunde, sondern auch Bekannte, Personen in Organisationen oder nützliche Fremde. Um Menschen bei ihrer Migration zu helfen, ist mittlerweile eine ganze „Migrationsindustrie“ entstanden,⁹ die Dienstleistungsangebote zur Arbeitsplatzsuche am Herkunftsort (z. B. Arbeitsagenturen), Reiseangebote (von Busunternehmern bis hin zu illegal agierenden Schleusern) sowie Geschäfte und Dienstleistungen am Zielort (z. B. Lebensmittelgeschäfte, die „heimatliche“ Waren anbieten) beinhaltet.

Das Wesen von Migrationsnetzwerken
Um die Wirkungsweise von Netzwerken im Kontext von Migration an sich zu analysieren, muss man die individuelle Ebene der Migranten verlassen und ihre Migrantennetzwerke zusammenfassen. Auf dieser aggregierten Ebene bietet es sich dann an, von Migrationsnetzwerken – generell oder fokussiert auf bestimmte Gruppen (z. B. eines Herkunftsortes, einer Region oder einer ethnischen Gruppe) – zu sprechen.¹⁰ Migrationsnetzwerke bestimmter Gruppen bauen auf dem wechselseitigen Zusammenhalt der Gruppenmitglieder auf, die dann das im Netzwerk akkumulierte Sozialkapital nutzen können. Das Sozialkapital bezeichnet die vorhandenen materiellen und immateriellen Ressourcen der Netzwerkmitglieder, auf die andere Mitglieder durch ihre Beziehungen im Netzwerk Zugriff haben. Der Zugriff wird durch unterschiedliche Mechanismen möglich:¹¹ Es können altruistische Werte in der Gruppe vorherrschen, die jedes Gruppenmitglied moralisch verpflichten, den anderen Mitgliedern Ressourcen zur Verfügung zu stellen, oder Reziprozitätsüberlegungen, also der Austausch von Ressourcen in Erwartung einer Gegenleistung; es kann eine gruppengebundene Solidarität vorhanden sein, die es erfordert, den anderen Gruppenmitgliedern zu helfen; oder es gibt sogar Sanktionsmechanismen in Gruppen, die das Vorenthalten von Ressourcen bestrafen. Alle Mechanismen stellen sicher, dass die Gruppenmitglieder Zugriff auf die Netzwerkressourcen erhalten. Je mehr Kontakte ein Mensch in sein Netzwerk einbinden kann und je mehr Ressourcen die von ihm eingebundenen Kontakte besitzen, desto stärker wird sein Netzwerk. Dies gilt genauso für die Gesamtheit, also das Migrationsnetzwerk. Ein Migrationsnetzwerk wird umso stärker sein, je länger es existiert, also je länger die entsprechende Gruppe Migrationserfahrung hat. Es können sich also z. B. Bewohner eines Dorfes, in dem ein hohes Maß an Solidarität herrscht, von bereits migrierten Gemeindemitgliedern im Ausland Informationen darüber beschaffen, an welchem Ort im Zielland besonders viele Arbeitsstellen offen sind. Sie können wahrscheinlich auch auf das Wissen der Migranten darüber zurückgreifen, welche Reiseroute die günstigste ist und wo man am Zielort eine Unterkunft findet, wenn ihnen nicht sogar andere Migranten kostenlos eine Unterkunft für die ersten Tage oder Wochen anbieten.

Die Wirkung von Migrationsnetzwerken
Wissenschaftliche Untersuchungen über die Wirkungsweise von sozialen Netzwerken im Migrationsprozess haben hauptsächlich Migration fördernde, aber auch einige hindernde Kräfte festgestellt.¹² Die Erleichterungshypothese besagt, dass die sozialen Netzwerkkontakte am Zielort den (potenziellen) Migranten vielseitig helfen, z. B. mit lokalem Wissen um Arbeitsplätze, mit Überbrückungsgeld oder hilfreichen Kontakten. Die Ermutigungshypothese verweist auf den Umstand, dass Netzwerkmitglieder potenzielle Migranten auffordern, kurz- oder langfristig zu wandern, um bestimmte Ziele zu verwirklichen, z. B. als Strategie zur Sicherung des Haushaltseinkommens. Nach der Affinitätshypothese schließlich wird Migration durch Netzwerke am Herkunftsort verhindert, indem sie bzw. die daraus resultierenden sozialen Bindungen, z. B. zu Freunden und Verwandten, so stark sind, dass potenzielle Migranten vom Wohnortwechsel absehen. Insofern spricht man davon, dass Migrationsnetzwerke die Kosten (gleich ob ökonomische oder soziale Kosten) und Risiken im Migrationsprozess senken; dies kann man, wie in der Affinitätshypothese angedeutet, von sozialen Netzwerken an sich nicht sagen.
Generell kann festgestellt werden, dass Menschen, die Beziehungen zu anderen Menschen mit aktueller oder vergangener Migrationserfahrung unterhalten, mit höherer Wahrscheinlichkeit selbst migrieren werden.¹³ Menschen mit Migrationserfahrung, die wieder an ihren Herkunftsort zurückgekehrt sind, werden auch deutlich wahrscheinlicher ihren Wohnort (erneut) verlagern als Menschen ohne Migrationserfahrung, da Erstere bereits ein Migrationsnetzwerk aufgebaut und Migrationserfahrung gesammelt haben. Und schließlich haben wissenschaftliche Untersuchungen ergeben, dass Migrationsnetzwerke umso wichtiger werden, je mehr politische, institutionelle und ökonomische Hindernisse einem Migrationsvorhaben entgegenstehen. Die Netzwerkkontakte erleichtern somit auch ein mehr oder weniger flexibles Leben in mehr als einem nationalen Kontext. Dies wird mittlerweile als transnationale Lebensführung bezeichnet.

Migrationsnetzwerke haben ihre quantitativ größte Wirkung im Bereich der internationalen Wanderung niedrig qualifizierter und unqualifizierter Arbeitskräfte, da es in den entsprechenden Wirtschaftssegmenten immer schon eine hohe Nachfrage nach Arbeitskräften gab, die häufig nicht durch den Binnenarbeitsmarkt befriedigt werden konnte. Insbesondere die ökonomischen Anreize in Form von Einkommensunterschieden zwischen Herkunfts- und Zielland tragen dazu bei, dass mit Hilfe dieser Netzwerke eine Kettenmigration ausgelöst werden kann und sich dadurch die Migrationsströme verstetigen.

Was ist ein Migrationsnetzwerk?
Menschen, die vorhaben, temporär oder dauerhaft ihren Wohnort zu verlagern, bedienen sich häufig der Hilfe anderer Menschen, um dieses Vorhaben zu verwirklichen. Zusammengefasst ergibt die Gesamtheit aller sozialen Beziehungen eines Menschen, die ihm bei seiner Wanderung behilflich sind, sein Migrantennetzwerk, also das soziale Netzwerk dieses (potenziellen) Migranten. Dieses Migrantennetzwerk kann Familienangehörige, Freunde, Bekannte, aber auch Kontakte zu Institutionen oder auch nur nützlichen Fremden beinhalten.

Wenn man nun die Gesamtheit aller Migrantennetzwerke einer bestimmten Gruppe betrachtet, spricht man von Migrationsnetzwerk. Diese Gruppe leitet sich häufig aus geographischen, ethnischen oder nationalen Bezügen ab (z.B. Migrationsnetzwerk einer Stadt, Region oder eines Landes).

Migrationsnetzwerke und Migrationspolitik
Welchen Einfluss haben nun die Migrationsnetzwerke auf die Migrationspolitik? Als Migrationspolitik werden hier die politischen Maßnahmen einzelner Staaten oder Staatenbündnisse (wie die EU) zur Steuerung der Zu- und Abwanderung verstanden. Diese Maßnahmen umfassen die Steuerung der faktischen Ein-/Ausreise sowie die Regelung des Aufenthaltes im Zielland. Netzwerke können unterschiedliche Auswirkungen auf neu eingeführte Migrationspolitiken haben: Sie können die Politikziele unterstützen, neutralisieren oder durchkreuzen.

Eine Migration fördernde Politik, z. B. bei einem Mangel an günstigen Arbeitskräften in einem Wirtschaftssektor, wird durch Migrationsnetzwerke unterstützt, wenn bereits ein etabliertes Netzwerk zwischen einigen Herkunftsregionen und dem Zielland besteht. Dann können die Netzwerkkontakte die Migration zusätzlich erleichtern und es wird zu einer verstärkten Wanderungstätigkeit kommen, mitunter stärker, als die Entscheidungsträger in der Politik beabsichtigt hatten. Bestehen aber bereits starke Migrationsnetzwerke zwischen einer Herkunftsregion und einem Zielland A, und ein Zielland B beschließt eine zuwanderungsfördernde Politik einzuführen, so ist es möglich, dass trotz ökonomischer und politisch-institutioneller Anreize die Wanderungsströme nicht von A nach B umgelenkt werden. Die Vorteile der Kontakte im bestehenden Migrationsnetzwerk sind stärker, und die Migrationspolitik des Ziellandes B wird somit zum Teil neutralisiert.

Schließlich kann das Bestehen starker Migrationsnetzwerke den Politikzielen sogar direkt entgegenlaufen. Wenn die Einkommensunterschiede zwischen Herkunfts- und Zielort groß genug sind, setzen Migranten ihre Netzwerke ein, um die ihnen entgegenstehenden Hindernisse zu umgehen. Dass die Migranten hierbei nicht nur Politiken, sondern auch Regelungen und Gesetze umgehen, kann einerseits als Ausdruck ihrer (vor allem ökonomischen) Not angesehen werden. Es kann aber auch als Zeichen dafür gelten, dass einige der hauptsächlichen Herkunftsstaaten unqualifizierter Arbeitsmigration von deren Bürgern als ineffizient und korrupt angesehen werden. Dies führt dazu, dass die Bewohner dieser Staaten grundsätzlich weniger Bedenken haben, staatliche Verordnungen und Gesetze zu umgehen, die ihnen bei der Erreichung ihrer Ziele im Weg stehen.¹⁴

Auswirkungen von Netzwerken auf ausgewählte Politikmaßnahmen

Anhand ausgewählter Migrationspolitiken soll nun die Wirkungsweise von Migrationsnetzwerken gezeigt werden. Hierzu soll das Beispiel rumänischer Migranten in Spanien dienen, deren Netzwerke in einem Forschungsprojekt erst kürzlich eingehend untersucht worden sind.¹⁵ Nach dem Ende der kommunistischen Ära in Rumänien 1989 nutzten mehr und mehr Menschen die neue Reisefreiheit, um in der nun anbrechenden Transformationsphase des Landes ihr Einkommen im Ausland zu erwerben oder aufzustocken. Nachdem erste Pioniermigranten in den westlichen EU-Ländern (insbesondere Deutschland, Italien und Spanien) Fuß gefasst hatten, entwickelten sich nach und nach Migrationsnetzwerke zwischen verschiedenen rumänischen Gemeinden und einzelnen Orten in den jeweiligen Zielländern. Italien und Spanien waren insbesondere durch die sprachliche und kulturelle Nähe interessant und boten gleichzeitig eine Fülle von Arbeitsmöglichkeiten, vor allem im Niedriglohnsektor von Landwirtschaft, Baugewerbe und haushaltsnahen Dienstleistungen (Haushaltshilfen und Pflegedienste).¹⁶

Rumänien als bedeutendes Auswanderungsland hat bisher nur wenige unmittelbare migrationspolitische Maßnahmen ergriffen, die sich auf die Auswanderung ausgewirkt hätten. Bisher wurde lediglich eine Behörde gegründet, die sich um die Abwicklung der bilateralen Abkommen kümmert.¹⁷ Mittelbar trug natürlich die Ausgabe von Reisepässen ab 1990 zur Erleichterung der Ausreise und damit zur Verstärkung der Migrationsströme bei.¹⁸ Spanien hingegen, ein Land, das bis vor Kurzem eher als Auswanderungsland galt, entwickelte in den letzten 20 Jahren eine Migrationspolitik, um die zunehmende Einwanderung von ausländischen Arbeitskräften gestalten zu können.¹⁹ Von den vielfältigen politischen Maßnahmen sollen hier zwei besonders einflussreiche vorgestellt werden, nämlich die Regularisierungen irregulärer Migranten und die bilateralen Abkommen zur Arbeitsmigration zwischen Spanien und einzelnen Herkunftsländern, wie z. B. Rumänien. Daneben werden zwei weitere Politikmaßnahmen betrachtet, die durch die supranationale Regulierung einzelner Politikbereiche in der Europäischen Union Auswirkungen auf die Migrationsströme nach Spanien haben.

Regularisierungen in Spanien
Spanien hat nach seinem Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft (EG) 1986 einen anhaltenden Wirtschaftsaufschwung erlebt, der es immer attraktiver für Arbeitsmigranten machte. Da das Land bis dahin nur geringe Einwanderungserfahrung hatte, orientierten sich die neuen Gesetze und Richtlinien zur Immigration stark an den strikten Beitrittskriterien der EG, die die Einwanderung deutlich beschränkt sehen wollte. Da Spanien jedoch erhebliche ökonomische Anreize für Arbeitsmigranten bot, zogen mehr und mehr Arbeitssuchende irregulär zu. Die spanischen Migrationspolitiker waren an die Vorgaben gebunden, die sie als Juniormitglied in der EG unbedingt einhalten wollten. Aufgrund der Erfahrung, die sie und die spanische Bevölkerung jahrzehntelang selbst mit Auswanderung gemacht hatten, standen sie jedoch den Neuankömmlingen wohlgesonnen gegenüber.²⁰ Um den unkontrollierten Zuzug trotzdem steuern zu können, wurden immer wieder sogenannte Regularisierungen durchgeführt. Regularisierungen ermöglichen es Ausländern, die sich irregulär im Land aufhalten, unter gewissen Voraussetzungen einen Aufenthaltstitel zu erhalten. Dieser schützt sie dann vor Abschiebung und gewährt gleichzeitig einige grundlegende soziale Rechte.

Diese Regularisierungen wurden in Spanien seit dem EG-Beitritt bereits fünfmal durchgeführt, nämlich 1986, 1991, 1996, 2000/01 und 2005. Jedes Mal variierten die Kriterien zur erfolgreichen Aufnahme in ein Regularisierungsprogramm und damit zum Erhalt eines temporären Aufenthaltstitels, der danach unter bestimmten Voraussetzungen verlängert werden konnte. Nachdem 1986 die Kriterien noch sehr unklar waren und daher im Ermessensspielraum der einzelnen Exekutivbehörden lagen,²¹ wurden diese in den nachfolgenden Regularisierungen konkretisiert und damit kalkulierbarer für die Migranten. Neben dem Nachweis über einen gewissen Mindestaufenthalt in Spanien war regelmäßig auch der Nachweis über eine bereits aufgenommene Tätigkeit zu erbringen. Diese Voraussetzung wurde jedoch in der Regularisierung 2000/01 dahingehend erleichtert, dass auch der Nachweis eines Arbeitsvertrages ausreichte, bei dem die Arbeit erst aufgenommen werden sollte.²² Durch die freiwillige amtliche Registrierung der sich irregulär im Land aufhaltenden Arbeiter erhielt die spanische Regierung mit diesen Regularisierungen einen guten Überblick über das Ausmaß des irregulären Migrantenzustroms in ihr Land.

Arbeitskräfte aus den Regionen Transsylvanien und Moldawien gehörten mit zu den ersten Migranten aus Rumänien, die sich, nachdem sie ab 1990 einen Reisepass erhalten hatten, nach Spanien aufmachten. Sie hatten aufgrund der Wirtschaftslage in ihren Heimatregionen vor dem Zusammenbruch des Kommunismus in Rumänien bereits viel interne Migrationserfahrung gesammelt. Insbesondere in Herkunftsgemeinden mit einem großen sozialen Zusammenhalt entstanden bald starke Migrationsnetzwerke, in denen sich die Migranten gegenseitig halfen, die Arbeitsmöglichkeiten in Spanien zu nutzen. Daher konnten sie bereits sehr zahlreich von der Regularisierung 1996 profitieren, die nicht wie üblich nur ein einjähriges Aufenthaltsvisum verlieh, sondern ein sechsjähriges, das danach in einen unbegrenzten Aufenthalt umgewandelt werden konnte.²³ Wie üblich bei Regularisierungen wurde angekündigt, dass dies die letzte Möglichkeit für irregulär sich aufhaltende Ausländer sei, straffrei im Land bleiben zu können – eine Maßnahme, um die weitere Zuwanderung irregulärer Arbeitsmigranten zu unterbinden. Diese Ankündigung hatte jedoch im Fall der rumänischen Migranten die Folge, dass diese ihre Migrationsnetzwerke nur umso stärker nutzten. Es wird berichtet,²⁴ dass sogar Remigranten, also Menschen, die vorher in Spanien gearbeitet hatten und nun wieder in Rumänien wohnten, von den Regularisierungen profitierten. Durch ihre Netzwerkkontakte benachrichtigt, reisten sie wieder nach Spanien, um sich nicht die Gelegenheit entgehen zu lassen, eine längerfristige Aufenthaltserlaubnis zu erhalten. In manchen Fällen wurden diesen Remigranten die benötigten Dokumente zur erfolgreichen Bewerbung um eine Aufenthaltserlaubnis von ihren Netzwerkkontakten zur Verfügung gestellt.

Die Regularisierung im Jahr 2000/01 hatte einen noch größeren Einfluss auf die Anzahl rumänischer Migranten in Spanien, da diese einerseits Möglichkeiten zur Familienzusammenführung anbot und andererseits bereits Jahre vorher diskutiert wurde. Letzteres hatte den Effekt, dass die Information über die hohe Wahrscheinlichkeit einer neuerlichen Regularisierung, die über die rumänischen Migrationsnetzwerke verbreitet wurde, in den Jahren vor 2000 in den Herkunftsgemeinden zu einer erhöhten irregulären Migration nach Spanien führte. Noch während dieser Regularisierung wurden die Regelungen zur Erlangung eines Aufenthaltstitels von der neu ins Amt gekommenen konservativen Partei (partido popular) deutlich verschärft.²⁵ Die Möglichkeit der Familienzusammenführung, die von den rumänischen Migranten stark genutzt wurde, konterkarierte jedoch zu einem Großteil diesen Politikwechsel.

Damit zeigt sich, dass die etablierten rumänischen Migrationsnetzwerke nicht nur die für die Migranten positive Politikmaßnahme der Regularisierung unterstützten, sondern sogar gegen weitere Zuwanderung gerichtete Maßnahmen deutlich in ihrer Wirkung abschwächten, wenn nicht sogar außer Kraft setzten.

Bilaterale Abkommen zwischen Spanien-Rumänien
Zwischenstaatliche Abkommen zwischen Rumänien und mehreren Ländern, die einen Arbeitskräftemangel in bestimmten Wirtschaftssektoren aufweisen (wie z. B. Deutschland, Portugal oder eben Spanien),²⁶ erlauben auch rumänischen Arbeitern ohne starke Migrationsnetzwerke, ihr Einkommen im Ausland zu suchen. Dabei übernehmen staatliche Vermittlungsagenturen die Auswahl potenzieller Arbeitnehmer im Herkunftsland und die Zuweisung zu entsprechenden Arbeitgebern im Zielland. Dies schafft eine gewisse Sicherheit für die Migranten, sowohl in ökonomischer als auch sozialer Hinsicht, da die staatlichen Stellen eine Gefährdung und Ausbeutung der Arbeitnehmer zu verhindern suchen. Zwischen Rumänien und Spanien bestehen nur bilaterale Abkommen in der Landwirtschaft im Süden des Landes.

Diese Politikmaßnahme wird nur bedingt von Migrationsnetzwerken beeinflusst, da für die Aufnahme einer Beschäftigung im Rahmen dieser Verträge internationale Netzwerkkontakte nicht notwendig sind. Vielmehr genügt es, sich in Rumänien für einen Arbeitsplatz in Spanien zu bewerben. Dazu sind jedoch beglaubigte und ins Spanische übersetzte Kopien bestimmter Dokumente notwendig, die in Rumänien nur in größeren Städten angeboten werden und für die ärmere ländliche Bevölkerung erhebliche Kosten nach sich ziehen. Das macht die Arbeitsmigration auf diesem Wege uninteressanter für Personen mit einem Zugang zu starken Migrationsnetzwerken. Die Arbeitsbedingungen in den durch die Abkommen vermittelten Tätigkeiten in Spanien verstärken diesen Effekt noch weiter: Die Arbeit darf nur für einen begrenzten Zeitraum von drei bis neun Monaten aufgenommen werden; danach müssen die Arbeiter nach Rumänien zurückkehren. Um dies sicherzustellen, müssen sie sich persönlich bei einer öffentlichen Stelle in Rumänien zurückmelden, wenn sie nochmals im Rahmen der bilateralen Verträge in Spanien tätig werden wollen. Unattraktiv sind darüber hinaus die weit entfernt im Süden Spaniens liegenden Arbeitsstätten, wodurch sich die Reisekosten erhöhen.
Dennoch helfen auch hier unter Umständen Netzwerke den Migranten, diese ziemlich restriktive Politikmaßnahme zu ihrem Vorteil zu nutzen. Arbeiter können während ihrer Tätigkeit in bilateralen Verträgen über Beziehungen aus ihren Netzwerken Kontakt zu potenziellen Arbeitgebern knüpfen. Nach ihrer Rückkehr nach Rumänien und Registrierung bei der Behörde reisen sie wieder ein, um zu einem höheren Lohn und besseren Bedingungen zu arbeiten. Solche Migranten können dann als Pioniermigranten aus ihren Herkunftsorten als Kontaktpersonen und Initiatoren für die Bildung neuer Migrationsnetzwerke dienen.

Visafreier Schengen-Raum
Das 1985 von fünf EU-Staaten ins Leben gerufene Schengener Abkommen²⁷ ist schließlich ein Beispiel für eine nicht vorrangig auf Migration abzielende politische Maßnahme, die jedoch einen erheblichen Einfluss auf die Migrationsströme im Einflussbereich dieser Konvention hatte und bei der Migrationsnetzwerke eine entscheidende Rolle spielten.

Die 1990 in Kraft getretene Schengener Konvention hat den kontrollfreien internationalen Reiseverkehr zum Ziel. Mittlerweile sind dem Abkommen alle EU-Staaten mit Ausnahme von Irland, dem Vereinigten Königreich, Bulgarien, Rumänien und Zypern, sowie die Nicht-EU-Mitglieder Norwegen und Island beigetreten. Drittstaatler benötigen seitdem nur noch ein einziges Visum für den gesamten sogenannten „Schengen-Raum“, also alle der Konvention beigetretenen Staaten.

Vor dem Jahr 2002 benötigten Rumänen ein Visum, um in die EU-Staaten bzw. den Schengen-Raum einreisen zu dürfen. Dies wurde meist nur für touristische Zwecke für maximal drei Monate gewährt, und auch dann nur, wenn man eine Einladung aus dem Zielland nachweisen konnte. Daher bedurfte es entweder guter Netzwerkkontakte ins Ausland, um die entsprechende Einladung zu erhalten, oder man benötigte erhebliche finanzielle Mittel, um sich ein Visum auf dem Schwarzmarkt zu kaufen. Natürlich brauchte man auch hierzu Beziehungen, um zu wissen, wo es ein solches Visum überhaupt zu erstehen gab. Die Zeitbeschränkungen führten zu zirkulären Migrationsmustern, also zu einem Pendeln zwischen Herkunfts- und Zielland, bei dem die zeitlichen Visabestimmungen immer wieder aufs Neue voll ausgeschöpft wurden.²⁸

Die Befreiung rumänischer Reisender von der Visumpflicht im Jahr 2002 sollte einen erheblichen Einfluss auf die Intensität der Migration zwischen Rumänien und dem Schengen-Raum haben. Die einzigen Voraussetzungen zur Einreise in den Schengen-Raum bestanden nun im Nachweis ausreichender Geldmittel für den Aufenthalt oder einer Einladung aus einem der beteiligten Länder. Dies berechtigte dann zu einem Aufenthalt von bis zu drei Monaten im gesamten Schengen-Raum, verbot jedoch die Aufnahme einer Arbeit.

Sowohl vor als auch nach der Änderung der Einreisebestimmungen für Rumänen in den Schengen-Raum nutzten rumänische Arbeitsmigranten ihren Auslandsaufenthalt, um irregulär zu arbeiten. Bei der Arbeitssuche halfen ihnen meist ihre Migrantennetzwerke. Häufig blieben sie länger als die maximal erlaubten drei Monate, ein Sachverhalt, der als overstaying bezeichnet wird. Um wieder unbeschadet nach Rumänien zurückkehren zu können, wurden im Migrationsnetzwerk Informationen darüber ausgetauscht, welches die beste Route sei, die am wenigsten kontrolliert würde oder an der die bestechlichsten Grenzbeamten Dienst taten.

Sowohl die Einreise als auch die Praxis des overstaying wurden nach Abschaffung der Visumpflicht maßgeblich erleichtert, was zu einem Aufschwung der Migration und damit zum Wachsen der Migrationsnetzwerke führte, die dann wiederum mehr potenzielle Migranten unterstützen konnten.

EU-Erweiterung 2007
Seit 2007 ist Rumänien EU-Mitglied und seine Bürger genießen Reisefreiheit in allen EU-Staaten. Somit entfällt auch die Visumpflicht für einen mehr als dreimonatigen Aufenthalt. Eine Aufnahme abhängiger Beschäftigung ist jedoch durch Beschränkungen in den Beitrittsklauseln Rumäniens zur EU in zunächst allen EU-Ländern außer Bulgarien, Tschechien, Zypern, Estland, Finnland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien und Schweden verboten.²⁹ Dies ist eine politische Maßnahme, die bereits zum Beitritt der acht mittel- und osteuropäischen Länder – Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen, Tschechien, Slowakei, Slowenien – sowie Zyperns und Maltas im Jahr 2004 angewandt wurde. Die meisten bestehenden EU-Mitgliedsstaaten hatten dabei Sorge, dass es zu einem starken Anstieg der Zahl der Arbeitsmigranten im Niedriglohnsektor kommen würde, mit denen ihre eigene Bevölkerung dann konkurrieren müsste.³⁰

Die meisten EU-Staaten, die eine Ausnahme vom Arbeitsverbot eingeräumt haben, bieten jedoch wenig ökonomische Anreize. Bereits aus diesem Grund ziehen wenige rumänische Migranten dorthin. Andererseits lässt sich in Schweden, das ein hohes Einkommensniveau selbst bei niedrig qualifizierten Tätigkeiten aufweist, zwar ein vergleichsweise starker Anstieg rumänischer Migranten für das Jahr 2007 verzeichnen (2006: 348, 2007: 2.457 registrierte Migranten).³¹ Dabei handelt es sich aber vor allem um Pioniermigranten – ob sich rumänische Migrationsnetzwerke auch in Schweden etablieren werden, hängt u. a. von den dortigen institutionellen Rahmenbedingungen ab. Die Reaktion der schwedischen Gewerkschaften auf die Öffnung des Landes für Arbeitsmigranten aus den EU-Beitrittsländern nach der Erweiterung 2004 sowie mangelnde Kenntnisse der Landessprache hielten viele international Arbeitssuchende aus den zehn Erweiterungsländern ab, sich dort niederzulassen.

Interessanter scheinen die bis vor Kurzem noch boomenden Arbeitsmärkte in Irland und im Vereinigten Königreich zu sein, die aber noch nicht für rumänische Arbeitsmigranten offen sind. Vereinzelt gelingt es jedoch Rumänen, sich durch Netzwerkkontakte Zugang zu gefälschten Aufenthaltsdokumenten aus diesen Ländern zu verschaffen und dadurch auch Zugang zu den Arbeitsmärkten im Vereinigten Königreich und in Irland zu erhalten. Dass diese Möglichkeit jedoch weitgehend ungenutzt bleibt, liegt zum einen an den hohen Risiken und Kosten dieser Art der Arbeitsaufnahme, vor allem aber an der Tatsache, dass die Migrationsnetzwerke zwischen Rumänien und Spanien derart stark sind. Daher erscheint es vielen Migranten unattraktiv, die gute Vernetzung in Spanien gegen noch schwache Migrationsnetzwerke in einem der zehn Beitrittsstaaten zu tauschen.³² Wie sich die Situation in Zukunft entwickeln wird, bleibt abzuwarten, da die spanische Wirtschaft mittlerweile nur noch verhalten wächst (und somit weniger Arbeitskräfte benötigt werden) und eine Immobilienpreiskrise, die Anfang 2007 begann, auch viele Migranten betrifft, die Immobilien als Renditeobjekte erworben haben.³³

Rumänische Migrationsnetzwerke und ihr Einfluss auf die spanische Migrationspolitik

Wie die ausgewählten Politikmaßnahmen gezeigt haben, können die Reaktionen auf diese Maßnahmen unterschiedlich ausfallen, je nachdem, wie stark entwickelt ein Migrationsnetzwerk in den jeweiligen Herkunftsgemeinden ist.

In Ortschaften oder Regionen mit langer und ausgedehnter Migrationsgeschichte, in denen die Migrationsnetzwerke für fast alle Bewohner unabhängig von ihrer sozialen Stellung zugänglich sind, zeigen Migranten häufig koordinierte Reaktionen auf Politikwechsel im Bereich der Migration. Im Migrationsgeschehen zwischen Rumänien und Spanien wurde festgestellt,³⁴ dass insbesondere seit der Regularisierung 1996 in den Herkunftsgemeinden abgestimmte Informationen über die Regularisierungen verbreitet wurden. Dadurch konnten viele Migranten ihren Aufenthaltsstatus in Spanien verbessern und stabilisieren. Dies war nicht möglich in Gemeinden mit kurzer Migrationsgeschichte, in denen die sozialen Netzwerke von Migranten nur auf wenigen und zumeist familiären Bindungen aufbauen.

Migranten aus Gemeinden mit langer Migrationsgeschichte können außerdem transnationale Verbindungen etablieren. Dies führt einerseits zu hoher Mobilität zwischen beiden Ländern, zum anderen zur vermehrten Niederlassung der Migranten im Zielland. Die höhere Mobilität regulärer Arbeitsmigranten kann dem stabileren Aufenthaltsstatus zugeschrieben werden, den die Migranten nach ihrer Regularisierung erreichen. Aber auch irreguläre Migranten steigerten ihre Mobilität durch Migrationsnetzwerke. Aufgrund der größeren Reisefreiheit, die die Abschaffung der Visumpflicht für den Schengen-Raum erlaubte, etablierten und erweiterten sich Migrationsnetzwerke in den Schengen-Staaten, die auch irregulären rumänischen Arbeitsmigranten den Zugang erleichterten.

Wenig Interesse an im Grunde positiven Politikwechseln in Spanien und anderen Zielländern zeigten Migranten, wenn es in den Gemeinden bereits starke Migrationsnetzwerke und Verbindungen nach Spanien gab. Die Einführung der bilateralen Verträge zwischen Rumänien und Spanien zur Arbeitsmigration in der Landwirtschaft sowie die durch die EU-Erweiterungen eröffneten neuen Optionen scheinen für diese Migranten uninteressant gewesen zu sein. Migranten aus Gemeinden mit gering ausgebildeten Migrationsnetzwerken hingegen nahmen die neuen Möglichkeiten gerne an, insbesondere die der bilateralen Verträge.

Fazit

Am Beispiel der Migration von Rumänien nach Spanien konnte dargelegt werden, dass die Existenz von starken Migrationsnetzwerken einen erheblichen Einfluss auf das Ergebnis von migrationspolitischen Maßnahmen hat. Migrationsnetzwerke können hemmend oder verstärkend auf politische Ziele einwirken: Wie bereits in anderen Migrationsräumen (z. B. Mexiko-USA³⁵ oder Marokko-Frankreich/Belgien³⁶) nachgewiesen, können restriktive Politikmaßnahmen verfehlt oder zumindest abgemildert werden, indem Migranten mit Hilfe der Kontakte, des Wissens und der materiellen Ressourcen dieser Netzwerke Regulierungen, Gesetze und sogar physische Hindernisse wie z. B. Grenzschutzanlagen umgehen. Andererseits können etablierte Migrationsnetzwerke auch die Wirkung von migrationspolitischen Maßnahmen unterstützen, die eine Zunahme von Migration zum Ziel haben. Auch hier erfolgt ein höherer Migrantenzustrom als von den politischen Entscheidungsträgern erwartet. Die Öffnung des Arbeitsmarktes des Vereinigten Königreiches für die neuen Beitrittsländer im Zuge der EU-Erweiterung im Jahr 2004 zeigte Züge dieses Phänomens. Die Prognosen für die Zuwanderung im Rahmen dieser Politikmaßnahme wurden um ein Vielfaches übertroffen,³⁷ was zu einem Teil auf die Aktivität von Migrationsnetzwerken zurückgeführt werden kann, die die Zuwanderung verstärkten. Unabhängig von der Zielrichtung zukünftiger Migrationspolitiken, ob hemmend oder fördernd: Migrationsnetzwerke sind mittlerweile ein bedeutender Faktor, der in die Wirksamkeit der politischen Maßnahmen mit einbezogen werden sollte.

Endnoten

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Der Autor:
Tim Elrick ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im EU Marie Curie Excellence Grant Projekt „KNOWMIG“ an der Universität Edinburgh, Schottland.

Literatur

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